Рэнкинг регионов ДФО по уровню финансовой устойчивости
Статья знакомит с результатами анализа финансовой устойчивости регионов Дальневосточного федерального округа, подготовленного рейтинговым агентством АКРА.
Максим Андреевич ПЕРШИН, эксперт Группы региональных рейтингов АКРА
Расходы выше, возможности формирования доходной базы ниже
Регионы ДФО заметно выделяются как по площади территории, так и по плотности населения. Из десяти наиболее крупных по площади субъектов РФ шесть находятся в данном федеральном округе. Это Якутия, Хабаровский край[1], Чукотский автономный округ, Камчатский край, Магаданская область[2] и Забайкальский край. А в пятерке регионов с наименьшей плотностью населения четыре — это регионы ДФО — Чукотский автономный округ, Магаданская область, Якутия и Камчатский край.
Подобная специфика регионов округа приводит к формированию более высоких в сравнении со среднероссийскими потребностей в бюджетных расходах на душу населения. Региональным властям в ДФО необходимо обеспечивать продовольствием и топливом отдаленные территории, поддерживать необходимый уровень медицины и образования.
В структуре экономики ДФО преобладает сегмент добычи полезных ископаемых (28,7% ВРП регионов округа в 2019 году) (рисунок 1). Наиболее значительна доля этой отрасли в ВРП Сахалинской области (64,2%), Якутии (50,6%), Магаданской области (45,2%) и Чукотского автономного округа (39,6%). Структура ВРП регионов ДФО указывает на зависимость их бюджетов от конъюнктуры рынка полезных ископаемых (прежде всего нефти, руд металлов и угля).
Еще одна важная отрасль для экономики округа — «Транспортировка и хранение». В 2019 году на нее приходилось 10,6% ВРП регионов ДФО, что является максимальным показателем среди всех федеральных округов. В Забайкальском, Приморском и Хабаровском краях, а также в Еврейской автономной области доля этой отрасли в структуре ВРП в 2019 году составила 17–18%.
Доля обрабатывающих производств в структуре ВРП регионов ДФО является самой низкой в России. Так, в 2019 году на них приходилось 4,8% ВРП, тогда как в среднем по субъектам РФ — 16,8%.
В 2019 году ВРП на душу населения в ДФО составил 730 тысяч рублей, превысив среднероссийский уровень на 13%. Однако в региональном разрезе динамика не была однородной: если в регионах ДФО, специализирующихся на добыче полезных ископаемых, уровень ВРП на душу населения в несколько раз превышал средний по России, то в остальных, напротив, уступал ему. Так, в Бурятии ВРП на душу населения в 2019 году составил 45% от среднероссийского показателя, в Забайкальском крае — 53%, в Еврейской автономной области — 55%, а в Приморском крае, как и в Хабаровском, был ниже среднего уровня страны на 13 и 6% соответственно. Невысокий объем ВРП на душу населения ограничивает возможности регионов по формированию доходной части бюджета.
Рост зависимости регионов от трансфертов из федерального бюджета
В 2016–2020 годах[3] доля собственных (налоговых и неналоговых) доходов (ННД) в регионах ДФО составляла в среднем 64% их совокупных доходов, что заметно ниже среднего по России показателя (78%). В течение последних пяти лет в ДФО наблюдается характерный для остальных федеральных округов тренд к снижению доли ННД в доходах (рисунок 2). Но если в среднем по России доля ННД снизилась на 12 процентных пункта (с 81% в 2016 году до 69% в 2020-м), то в ДФО — на 14 процентных пункта (с 70% до 56%).
В целом по России снижение доли ННД в совокупных доходах наблюдалось в основном в 2020 году. Оно было связано с дополнительными трансфертами из федерального бюджета для реализации мер по борьбе с коронавирусной инфекцией и компенсации выпадающих доходов. В отличие от других субъектов РФ рост зависимости региональных бюджетов от федерального в ДФО связан не только с пандемией.
Доля добычи полезных ископаемых в структуре ВРП российских регионов в среднем составляет 13,5%. Только в Уральском федеральном округе доля этой отрасли в ВРП превысила показатель ДФО, составив 44,1% в 2019 году
Среди всех регионов федерального округа только в Сахалинской области доля собственных доходов превышает среднероссийский уровень (83–96% в 2016–2020 годах) (рисунок 3). Кроме того, Сахалинская область — единственный регион в ДФО, не получающий дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности.
Наибольший объем безвозмездных поступлений в абсолютном выражении получает Якутия: в 2020 году региону было выделено 97,2 миллиарда рублей, из которых 51,6 миллиарда рублей пришлось на дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности. Среди всех субъектов РФ Якутия традиционно является одним из лидеров по объему указанных дотаций, что вполне закономерно с учетом обширной территории (на Якутию приходится порядка 18% площади РФ) и низкой транспортной доступности северных районов.
Для Камчатского края характерна наименьшая доля собственных доходов среди регионов ДФО (ННД в 2016–2020 годах составляют менее трети совокупных доходов), что во многом обусловлено структурой экономики края, где основная доля приходится на рыболовство. Значительная часть трансфертов в бюджет Камчатского края — это дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности. В 2020 году их доля в совокупных доходах края составила 45% — максимальный показатель среди всех российских регионов.
В целом дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности составили 37% всех трансфертов из федерального бюджета, полученных регионами ДФО в 2020 году, тогда как в среднем по стране этот показатель составил 19%.
Невысокая гибкость расходной части бюджетов
Важным фактором, обеспечивающим устойчивость бюджета к возможному ухудшению ситуации в экономике, является гибкость его расходной части, для оценки которой часто используют уровень капитальных расходов. В ряде случаев часть запланированных расходов — в отличие от выплат заработных плат, социальных пособий и расходов на поддержание текущей деятельности бюджетных организаций — может быть перенесена на будущие периоды, что позволяет сократить расходы при падении доходов.
По оценкам АКРА, капитальные расходы[4] в ДФО (без учета Сахалинской области) в 2016–2020 годах в среднем составили около 9% совокупных расходов, в отличие от среднероссийских 12% (рисунок 4). В Сахалинской области средний показатель за указанный период был на уровне 23%, высокий уровень капитальных расходов также наблюдался в Чукотском автономном округе (16%). В остальных регионах ДФО доля капитальных расходов была ниже среднероссийского уровня, а наиболее низкой оказалась в Еврейской автономной области (4%), Амурской области (5%) и Забайкальском крае (6%).
Бюджеты в дефиците
Ограниченные возможности увеличения доходов и высокий уровень текущих расходов объясняют дефицитный характер бюджетов регионов, входящих в ДФО (рисунок 5). За последние девять лет совокупный результат исполнения бюджетов регионов ДФО лишь дважды был положительным — в 2018 и 2019 годах. Необходимость покрытия бюджетных дефицитов в регионах ДФО ведет к росту их долговой нагрузки и снижению остатков на счетах.
Лишь три региона ДФО завершили период с 2016 по 2020 год с совокупным профицитом: Чукотский автономный округ (среднее за пять лет соотношение итогов исполнения бюджетов и ННД составило 6%), Амурская область (4%) и Приморский край (3%). На противоположном конце оказались регионы, в которых дефицит бюджета был наиболее существенным за последние пять лет: Хабаровский край (в среднем 8% ННД), Республика Бурятия (5%), Сахалинская область, Еврейская автономная область и Камчатский край (по 4%).
Долговая нагрузка распределена неравномерно
С 2016 по 2020 год госдолг регионов ДФО увеличился в абсолютном выражении на 19% (35,9 миллиарда рублей), а соотношение долга и ННД снизилось с 35 до 34% (рисунок 6). В структуре государственного долга дальневосточных регионов преобладают банковские кредиты (40% на 1 января 2021 года), на бюджетные кредиты и облигации приходится 36 и 18% долговых обязательств, а оставшуюся часть составляют госгарантии.
Долговая нагрузка распределена среди регионов ДФО неравномерно. На 1 января 2021 года по уровню долга лидировали Еврейская автономная область (соотношение долга и ННД — 79%), Забайкальский край (74%) и Хабаровский край (69%). У остальных регионов округа госдолг не превысил 50% ННД. Самый низкий уровень долговой нагрузки наблюдается у Приморского края (5%) и Сахалинской области (6%).
Структура долга у регионов ДФО столь же неоднородна: всего четыре субъекта имеют находящиеся в обращении облигации (Якутия, Камчатский край, Хабаровский край и Магаданская область), при этом только у Якутии на облигации приходится значимая часть долгового портфеля (70%), тогда как у остальных регионов она не превышает 15%.
На 1 января 2021 года банковские кредиты присутствовали в долговых портфелях почти всех регионов ДФО, кроме Приморского края и Чукотского автономного округа. Наиболее высокую долю банковского долга имеют Хабаровский край (65%), Республика Бурятия (52%) и Забайкальский край (51%). С учетом того, что срок погашения банковских кредитов, как правило, не превышает трех лет, преобладание банковского долга в структуре портфелей создает для регионов повышенные риски рефинансирования долговых обязательств, а в долгосрочной перспективе несет существенные процентные риски.
За исключением Сахалинской области, все регионы ДФО имеют бюджетные кредиты. У Якутии доля бюджетных кредитов невысока (менее 4% портфеля), а у пяти регионов — Чукотского автономного округа, Приморского края, Амурской области, Магаданской области и Еврейской автономной области — показатель превышает 50% на 1 января 2021 года. Условия предоставления бюджетных кредитов предполагают длительный срок возврата и льготную процентную ставку (0,1% годовых), что делает их крайне привлекательным долговым инструментом. На 1 января 2021 года наиболее высокий уровень долговой нагрузки имели Еврейская автономная область, Забайкальский край, а также Хабаровский край (рисунок 7).
Ликвидность как источник дополнительного дохода
Устойчивость бюджета к возможным кассовым разрывам во многом обеспечивается за счет остатков на счетах. Кроме того, у регионов с невысоким уровнем трансфертов есть возможность управлять своими временно свободными средствами путем размещения их на депозитах.
Из всех субъектов ДФО только Сахалинская область в течение последних пяти лет ежегодно размещала временно свободные средства на банковских депозитах, что принесло ей за этот период дополнительный доход в размере 12,3 миллиарда рублей. Однако остатки средств на счетах области за эти пять лет значительно сократились в связи с расходованием средств на финансирование дефицита бюджета. На конец 2016 года остатки на счетах Сахалинской области составляли 20,8 миллиарда рублей, что в 1,3 раза превысило совокупный показатель всех остальных регионов ДФО. По оценкам АКРА, на конец 2020 года объем остатков на счетах Сахалинской области находится на уровне 2,7 миллиарда рублей.
В 2019 и 2020 годах Приморский край также начал размещать временно свободные средства на депозитах в банках. На конец 2020 года остатки на счетах края увеличились в 1,3 раза по сравнению с 2016-м. Остальные регионы не размещали средства на банковских депозитах в период с 2016 по 2020 год.
По оценкам АКРА, на 1 января 2021 года лишь у Амурской области по итогам 2020 года остатки на счетах превысили среднемесячные расходы. Увеличение ННД, которому в том числе способствовал постепенный ввод в эксплуатацию газопровода «Сила Сибири» и сопутствующей инфраструктуры, позволило области в 2020 году увеличить остатки на счетах более чем в пять раз по сравнению с 2018-м. Значительным запасом собственной ликвидности также обладают Чукотский автономный округ и Приморский край.
Наименьшее соотношение остатков на счетах на 1 января текущего года и среднемесячных расходов в 2020 году имели Республика Бурятия (4%), Магаданская область (6%) и Хабаровский край (11%). Небольшой запас собственной ликвидности увеличивает для данных регионов риски возможных кассовых разрывов и усиливает их зависимость от внешних источников ликвидности.
Инвестиции в развитие
Инвестиции в развитие регионов ДФО — основной фактор повышения их финансовой устойчивости в будущем[5]. При оценке финансовой устойчивости регионов ДФО и составлении рэнкинга агентство АКРА учитывало следующие факторы:
самодостаточность бюджета (среднее соотношение ННД и совокупных доходов в 2016–2020 годах);
гибкость расходной части бюджета (средняя доля капитальных расходов в совокупных расходах в 2016–2020 годах);
уровень дефицита бюджета (среднее соотношение дефицита/профицита и ННД в 2016–2020 годах);
уровень долговой нагрузки (соотношение долга и ННД на 1 января 2021 года);
уровень собственной ликвидности (соотношение остатков на счетах на 1 января 2021 года и среднемесячных расходов в 2020 году).
Исходя из показателей, приведенных в таблице, регионы ДФО можно разделить на три группы по уровню финансовой устойчивости (рисунок 8). К первой группе АКРА относит Сахалинскую область, Приморский край, Чукотский автономный округ и Амурскую область.
Таблица. Рэнкинг регионов ДФО по факторам, характеризующим финансовую устойчивость
Регион ДФО
Самодостаточность бюджета
Гибкость расходной части бюджета
Уровень дефицита бюджета
Уровень долговой нагрузки
Уровень собственной ликвидности
Республика Бурятия
9
5
10
8
11
Республика Саха (Якутия)
6
8
4
4
6
Приморский край
2
4
3
1
3
Хабаровский край
3
3
11
9
9
Амурская область
4
10
2
7
1
Камчатский край
11
6
7
3
8
Магаданская область
5
7
6
5
10
Сахалинская область
1
1
9
2
7
Еврейская автономная область
8
11
8
11
5
Чукотский автономный округ
10
2
1
6
2
Забайкальский край
7
9
5
10
4
Сахалинская область отличается низкой долговой нагрузкой, высоким уровнем самодостаточности бюджета и высокой долей капитальных расходов. Приморский край имеет низкую долговую нагрузку и относительно высокие значения по остальным показателям. Высокий уровень финансовой устойчивости Чукотского автономного округа обеспечивается сдержанной бюджетной политикой и высоким уровнем собственной ликвидности. Амурская область, в свою очередь, смогла существенно нарастить собственные доходы в последние годы благодаря реализация крупных проектов, связанных с транспортировкой и переработкой природного газа. Это позволило субъекту РФ снизить долговую нагрузку и увеличить остатки на счетах.
Все регионы, вошедшие в первую группу рэнкинга, характеризуются высоким уровнем инвестиций в основной капитал, за исключением Приморского края. Однако данный регион расположен в наиболее благоприятной климатической зоне и имеет более развитую транспортную и социальную инфраструктуру по сравнению с остальными регионами ДФО, что отчасти обуславливает меньшую потребность в инвестициях в основной капитал.
Во вторую группу регионов ДФО по уровню финансовой устойчивости вошли Республика Саха (Якутия), Камчатский край и Магаданская область. Как и в первой группе рэнкинга АКРА, в данных регионах инвестиции в основной капитал достаточно высоки, однако показатели бюджета, долговой нагрузки и ликвидности несколько ниже, чем у регионов из первой группы.
Реализация проектов по освоению новых месторождений позволит Якутии в ближайшие годы нарастить налоговую базу, что может позитивно повлиять на финансовые показатели региона за счет возможного снижения долговой нагрузки и повышения уровня собственной ликвидности бюджета. Высокая зависимость Камчатского края от трансфертов из федерального бюджета компенсируется относительно низким уровнем долговой нагрузки, а на финансовую устойчивость Магаданской области негативное влияние оказывают невысокий уровень ликвидности и значительная кредиторская задолженность.
Третью группу рэнкинга АКРА сформировали Забайкальский край, Хабаровский край, Еврейская автономная область и Республика Бурятия. Данные регионы отличаются высокой долговой нагрузкой и низким уровнем ликвидности бюджета, а рост их налоговой базы сдерживается из-за значительно более низкого объема инвестиций в основной капитал по сравнению с остальными регионами ДФО.
[1] Рейтинг АКРА — BB+(RU), прогноз «Стабильный».
[2] Рейтинг АКРА — BBB-(RU), прогноз «Стабильный».
[3] Здесь и далее Республика Бурятия и Забайкальский край, входившие в состав Сибирского федерального округа до ноября 2018 года, ретроспективно отнесены к ДФО.
[4] Включает расходы по кодам видов расходов 241, 243, 400, 522, 821
[5] Подробнее об инвестициях в Дальневосточном федеральном округе читайте в исследовании АКРА «ДФО — долгосрочно финансировать облигациями» от 3 сентября 2019 года.