«О практике реализации Управлением Минюста России по Магаданской области и Чукотскому автономному округу Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях при осуществлении контрольных функций в отношении некоммерческих организаций»

Доклад Анжелики Львовны Камкиной - начальника отдела по делам некоммерческих организаций Управления Минюста России по Магаданской области и Чукотскому автономному округу

В силу возложенных полномочий территориальные органы Минюста России осуществляют деятельность в сфере государственной регистрации некоммерческих организаций и контроля их деятельности. По состоянию на 31.12.2015 в реестре Управления Минюста России по Магаданской области и Чукотскому автономному округу содержатся сведения о 515 некоммерческих организациях (в том числе 126 в Чукотском автономном округе), из них:

- 280 общественных объединений;

- 28 региональных отделений политических партий;

- 55 религиозных организаций;

- 152 иных некоммерческих организаций.

Контроль деятельности зарегистрированных некоммерческих организаций осуществляется при проведении проверок, анализе отчетов, посещении мероприятий. Одной из мер реагирования на нарушения некоммерческими организациями норм действующего законодательства РФ является возбуждение дел об административных правонарушениях в отношении некоммерческих организаций и их руководителей.

Пунктом 18.3 пункта 18 решения коллегии Минюста России об итогах деятельности Министерства юстиции Российской Федерации за 2014 год и задачах на 2015 год, объявленной приказом Минюста России от 11.03.2015 № 52, управлениям Минюста России по субъектам РФ поручено считать приоритетной мерой правового реагирования на нарушения некоммерческими организациями законодательства РФ привлечение таких организаций к административной ответственности.

В соответствии с пунктом 4 части 2 и абзацем вторым и третьим части 3 статьи 28.3 КоАП РФ должностные лица органов, уполномоченных на осуществление функций в сфере контроля (надзора) за деятельностью некоммерческих организаций, уполномочены составлять протоколы об административных правонарушениях, предусмотренных статьями 5.26, 17.7, 17.9, частью 1 статьи 19.4, статьей 19.4.1, частью 1 статьи 19.5, статьями 19.5.1, 19.6, 19.7, 19.7.5-2, частью 1 статьи 19.26, частью 1 статьи 19.34, статьей 20.33 Кодекса.

Протоколы об административных правонарушениях составляются на юридических и должностных лиц в случае непосредственного обнаружения достаточных данных, указывающих на наличие события административного правонарушения, и составляются должностными лицами Управления, как правило, в связи с:

- непредставлением отчетности;

- неустранением нарушений, указанных в предупреждении;

- непредставлением документов на проверку;

- несвоевременным представлением документов на проверку.  

Большая часть дел об административном правонарушении возбуждено в 2014 году - 126 (2010 - 16, 2011 - 34, 2012 - 51, 2013 - 57). В 2015 году составлено 107 протоколов об административных правонарушениях на юридических и должностных лиц:

- 53 в отношении общественных объединений/должностных лиц;

- 6 - региональных отделений политических партий/должностных лиц;

- 4 - религиозных организаций/должностных лиц;

- 44 - иных некоммерческих организаций/должностных лиц.

Наибольшее количество протоколов (%?) составлено по основаниям, предусмотренным частью 1 статьи 19.5 КоАП РФ - невыполнение в установленный срок законного предписания (постановления, представления, решения) органа (должностного лица), осуществляющего государственный надзор (контроль), муниципальный контроль, об устранении нарушений законодательства.

По фактам воспрепятствования законной деятельности должностного лица органа государственного контроля (надзора), органа государственного финансового контроля, органа муниципального контроля, органа муниципального финансового контроля по проведению проверок или уклонение от таких проверок (часть 1 статьи 19.4.1 КоАП РФ) - 3 протокола, повлекшим невозможность проведения проверок (часть 2 статьи 19.4.1 КоАП РФ) - 23 протокола. В связи с непредставлением отчетности (статья 19.7 КоАП РФ) составлено 16 протоколов. По основаниям, предусмотренным частью 1 статьи 19.4 КоАП РФ, - неповиновение законному распоряжению должностного лица органа, осуществляющего государственный надзор (контроль), муниципальный контроль - 8 протоколов.

В 2015 году административное наказание в виде штрафа назначено 58 юридическим (должностным) лицам на общую сумму 394600 руб. Наряду с этим, до настоящего времени не оплаченным остается штраф на сумму 275300 руб. (69,7 %).     Низкий уровень оплаты административных штрафов можно объяснить следующим. Штрафы, предусмотренные санкциями статьей, по которым должностные лица вправе составлять протоколы, значительно, в 4-10 раз, выше для юридических лиц, чем для должностных. При этом с юридических лиц, в случае неуплаты административного штрафа добровольно, взыскать его практически невозможно в связи с отсутствием принадлежащего ему имущества и открытых банковских счетов.

Так, 91,1 % размера неоплаченного штрафа приходится на долю некоммерческих организаций (251000 руб.). При этом из 34 юридических лиц - некоммерческих организаций, привлеченных к административной ответственности, - штраф оплатили только 9 (32,1%) на сумму 100000 руб. Сумма неоплаченного 13 должностными лицами штрафа составляет 24300 руб. Штраф в общем размере 19300 руб. оплачен 11 должностными лицами(45 %). Кроме административного штрафа, в качестве меры наказания к юридическим лицам - некоммерческим организациям, применялось предупреждение. Всего в 2015 году их назначено 14.

В прошедшем году в 2,4 раза, в сравнении с показателями 2014 года, увеличилось количество принятых судьями решений о прекращении производства по делу и возвращении протокола об административном правонарушении. В большинстве случаев основанием к тому послужило ненадлежащее уведомление юридических/должностных лиц о составлении протокола об административном правонарушении. При положительно складывающейся практике 2014 года в прошедшем году судьями не учитывались положения Гражданского кодекса РФ о несении риска последствий неполучения юридически значимых сообщений, поступивших по его адресу, указанному в ЕГРЮЛ, а также риск отсутствия по этому адресу своего представителя.

В отдельных случаях указанная норма не учитывается и при неполучении юридическим лицом документов Управления, неисполнение требований которых повлекло необходимость оставления протокола об административном правонарушении (распоряжение и уведомление о проверке, предупреждение). Более того, в постановлениях судей по указанному вопросу содержатся диаметрально противоположные точки зрения.

Например, в постановлении о привлечении к административной ответственности Родовой общины малочисленных народов Севера «Алы-Юрях» прямо указано, что община несет риск ответственности неполучения предупреждения Управления, направленному по адресу, внесенному в ЕГРЮЛ, следовательно, предупреждение считается полученным.

Тогда как в постановлении судьи о прекращении производства по делу об административном правонарушении в отношении регионального отделения Общественной организации - Политическая партия «Добрых дел, защиты детей, женщин, свободы, природы и пенсионеров» в Магаданской области указано, что применение аналогии риска последствий неполучения юридически значимых сообщений при рассмотрении дел об административном правонарушении не основано на КоАП РФ.

Для уведомления о дате, времени, месте составления протокола об административном правонарушении некоммерческие организации/должностные лица в 2015 году извещались посредством направления ММС сообщения. По указанному вопросу мнения судей также разделились. В одном случае лицо привлечено к административной ответственности, в другом - материалы дела возвращены в связи с ненадлежащим уведомлением. Неоднозначно также исчисляется течение трехмесячного срока для привлечения лица к административной ответственности.

Учитывая сложившуюся в 2015 году судебную практику, должностные лица Управления прекратили составлять протоколы, в случае неполучения некоммерческой организацией почтового отправления с извещением о дате, месте, времени составления административного протокола. Однако Управление не может согласиться с позицией отдельных судей о невозможности применения нормы Гражданского кодекса РФ о риске ответственности некоммерческой организации при неполучении иной корреспонденции (предупреждений, распоряжений и уведомлений о проведении проверки). Аналогичной точки зрения придерживается Минюст России.

Кроме того, протоколы об административном правонарушении с материалами возвращались так же при выявлении судьями иных оснований (в случаях неправильного составления протокола и оформления других материалов дела либо неполноты представленных материалов, которая не может быть восполнена при рассмотрении дела, а также ввиду противоречий в содержании протокола). Основаниями для прекращения производств по делам об административных правонарушениях являются истечение сроков давности привлечения к административной ответственности, отсутствие состава, события правонарушения.

Как правило, Управление принимает решение о нецелесообразности обжалования постановлений о прекращении административных производств, поскольку они поступают тогда, когда срок для привлечения к административной ответственности либо совсем минимален, либо истек.

В 2013-2015 годах постановления об административных правонарушениях обжаловались 4 раза. Дважды (в 2013, 2015 годах) постановления обжаловались должностными лицами некоммерческих организаций. На основании протоколов, составленных по основаниям, предусмотренным частью 1 статьи 19.5 КоАП РФ, виновные были привлечены к административной ответственности с наложением административного штрафа. Привлеченные к административной ответственности лица с постановлением не согласились, указав на отсутствие своей вины. Суд вышестоящей инстанции постановления мировых судей оставил без изменения.

Управлением постановления мировых судей обжаловались дважды (в 2015 году). В первом случае мировым судьей дело об административном правонарушении было прекращено за отсутствием в действиях привлекаемого лица состава административного правонарушения. Протокол составлен в связи с непредставлением документов на проверку, с указанием нормы Гражданского кодекса РФ об ответственности за неполучение юридически значимых сообщений по адресу, заявленному в ЕГРЮЛ. В постановлении мировой судья указал, что получение лицом распоряжения и уведомления о проведении проверки является необходимым для рассмотрения вопроса о наличии признаков состава административного правонарушения. Поскольку документы о проведении проверки получены не были - вина привлекаемого лица отсутствует.

Постановление мирового судьи было обжаловано. Решением вышестоящей инстанции постановление мирового судьи отменено, однако производство по делу прекращено в связи с истечением срока привлечения к административной ответственности. 

Во втором случае производство по делу также прекращено. Протокол был составлен по основаниям, предусмотренным частью 2 статьи 19.4.1 КоАП РФ. Для составления  протокола лицо было приглашено посредством телефонограммы. Как указано в постановлении, привлекаемое к ответственности лицо опровергло факт направления ему телефонограммы. В  связи с тем, что должностным лицом, составившим  протокол, не были соблюдены требования КоАП РФ  (законный представитель Организации не уведомлен о дате, времени, месте составления протокола) постановлением мирового судьи производство по делу прекращено. Постановление обжаловано Управлением. Судом вышестоящей инстанции оставлено в силе.

Проблемы, возникающие при возбуждении и производстве дел об административных  правонарушениях:

- сложность уведомления о составлении протокола об административном правонарушении должностных лиц (почтовой связью - приглашения остаются не полученными. При попытке направления телефонограмм абонент может не отвечать. При этом существенным является вопрос о принадлежности номера телефона привлекаемому должностному лицу);

- при положительно складывающейся ранее практике, увеличились случаи прекращения производств по делу об административном правонарушении (возвратов  материалов) в связи с неполучением предупреждений Управления, распоряжений и уведомлений о проведении проверки, неисполнение (несвоевременное исполнение) которых, является основанием для возбуждения дела об административномправонарушении. Как уже выше было сказано, в соответствии с постановлениями судей, положения статьи 54 ГК РФ и применение аналогии риска последствий юридически значимых сообщений при рассмотрении дела об административном правонарушении не основано на нормах КоАП РФ и противоречащим принципам административной ответственности;

- как показывает практика штрафы, наложенные на юридических лиц, могут быть не оплачены и не взысканы ввиду отсутствия денежных средств и имущества у организаций;

- одной из проблем при производстве по делам об административном правонарушении является то, что должностные лица, уполномоченные составлять протоколы об административном правонарушении, не являются стороной в деле, вследствие чего, не пользуются процессуальными правами, принадлежащими стороне в силу закона, в том числе правом на обжалование определения мирового судьи, а также  не оповещаются о дате судебного заседания. Установленный для привлечения к административной ответственности трехмесячный срок, как правило, недостаточен для обжалования и изменения судом следующей инстанции постановления мирового судьи.