Счётная палата проверила оптимизацию в сфере здравоохранения
Коллегия Счётной палаты РФ рассмотрела отчёты по четырем проверкам исполнения соглашений между Минздравом, Минобрнауки, Минкультуры, Минтрудсоцзащитой и высшими органами исполнительной власти регионов России по достижению целевых показателей оптимизации сети государственных и муниципальных медицинских, образовательных организаций, учреждений культуры, организаций социального обслуживания населения. Об этом говорится в сообщении контрольного ведомства.
Федеральные министерства в целях реализации "дорожных карт" в 2014 году разработали перечни целевых показателей (нормативов) оптимизации государственных и муниципальных организаций и заключили с регионами соглашения.
В целом по итогам 2014 года заработная плата работников бюджетной сферы в абсолютных значениях выросла. Согласно данным Росстата уровень средней заработной платы врачей в 2014 году по сравнению с 2013 годом вырос на 4 тыс. руб., среднего медицинского (фармацевтического) персонала - на 2.2 тыс. руб., младшего медицинского персонала - на 1.8 тыс. руб., педагогических работников дошкольных образовательных учреждений - на 2.2 тыс. руб., педагогических работников общего образования - на 2.5 тыс. руб., преподавателей высшего професси онального образования - на 6.8 тыс. руб., социальных работников - на 3.5 тыс. руб., работников учреждений культуры - на 2.8 тыс. руб.
В то же время проверки показали, что какие-либо рекомендации, в части порядка проведения оптимизации министерствами не разрабатывались. Предварительное территориальное планирование в каждой сфере, анализ сети государственных и муниципальных организаций и их деятельности не проводились.
Количественные изменения в численности образовательных, медицинских организаций, учреждений культуры, организаций социального обслуживания и отдельных категорий работников проводились без учета социальных нормативов и норм, утвержденных Правительством. Изменения в социальные нормативы и нормы в отдельных сферах не вносились с 1996 года. В результате регионы проводили оптимизационные мероприятия без методического сопровождения со стороны федеральных органов исполнительной власти.
Несмотря на то, что "оптимизация" предполагает действия, при которых достигается наилучшее состояние системы в целом, комплекс проведенных мероприятий в основном ограничен только мерами по сокращению объектов, их реорганизации или сокращению численности работников, что в итоге привело к снижению доступности услуг и ухудшению результатов деятельности государственных и муниципальных организаций, в первую очередь проявляющихся ухудшением качества образования, ростом на 3.7% числа умерших в стационарах, увеличением на 2.6% внутрибольничной летальности больных, ухудшением качества жизни населения.
Анализ эффективности предоставляемых населению услуг по всем проверенным сферам показал, что проведение оптимизационных мероприятий не сопровождается в полной мере приближением государственных и муниципальных организаций к месту жительства граждан.
Продолжение мероприятий по сокращению числа государственных и муниципальных организаций может производиться только при формировании соответствующих методологических подходов, при этом нельзя допустить снижение качества услуг, подчеркивается в сообщении.
По итогам 2014 года отмечено сокращение числа педагогических, медицинских, социальных, научных работников и работников учреждений культуры с 6.18 млн до 5.95 млн человек на фоне роста на 152.7 тыс. потребителей услуг, что сопряжено с рисками снижения качества предоставляемых услуг и избыточной интенсивностью труда соответствующих категорий работников.
Предложенный в соглашениях перечень показателей в основном ориентирован на достижение результата ежегодного высвобождения в рамках оптимизации объема средств и не содержит показателей по повышению качества и доступности услуг в сфере образования, культуры, здравоохранения и социальной защиты, что не позволяет Правительству оценить эффективность проводимой оптимизации в целом.
При этом попытка сосредоточить качественные показатели в составе госпрограмм пока ни к чему не привела, так как мероприятия госпрограмм не отражают истинную ситуацию с бюджетом, а их корректировка должна быть осуществлена к 1 октября 2015 года.
Всего по итогам 2014 года за счет проведения оптимизационных мероприятий было высвобождено 25.7 млрд руб., из которых 22.9 млрд руб. направлены на заработную плату работников. Однако указанный объем средств, который высвободился в ходе оптимизации, не оказывает существенного влияния на финансовое обеспечение организаций и заработную плату указанных категорий работников. В целом полученные в 2014 году средства составили менее 1% фонда оплаты труда данных работников (свыше 3.8 трлн руб.).
Проверка в сфере здравоохранения показала, что основные цели оптимизации сети медицинских организаций государственной и муниципальной систем здравоохранения не достигнуты - ожидаемого роста эффективности и доступности медицинской помощи не произошло.
Как сообщил на коллегии аудитор Александр Филипенко, из 4 показателей, предусмотренных соглашениями, 100% достижение всех плановых значений было обеспечено только 5 регионами (Кировская область, Ямало-Ненецкий автономный округ, Челябинская область, Республика Саха (Якутия) и Хабаровский край). При этом разработанные Минздравом показатели не позволяют оценить динамику изменений в здравоохранении в целом. В частности, отсутствуют показатели по повышению качества и доступности медицинской помощи. Кроме того, планируемые значения показателей в соглашениях не соответствуют показателям "дорожных карт" и фактическим данным за 2013 году "В этих условиях, - заявил А.Филипенко, - и мероприятия по оптимизации и сами соглашения нуждаются в корректировке, а их реализация в действенном контроле".
Проверка показала, что планирование мероприятий по оптимизации проводилась каждым регионом самостоятельно при отсутствии единой методологии и общих подходов к оценке неэффективно работающих медицинских организаций, расчета потребности в объемах медицинской помощи по профилям и необходимых ресурсов. "Нормативная база по реализации соглашений ограничена только региональными планами мероприятий ("дорожными картами"),направленными на повышение эффективности здравоохранения, - сообщил А.Филипенко. - Иные нормативные документы регионами и Минздравом России не принимались. Требования к размещению медорганизаций Минздравом не утверждены, схемы терпланирования регионами не приняты".
По словам аудитора, основа для планирования деятельности медорганизаций и финансирования медпомощи - территориальные программы госгарантий. В то же время анализ территориальных программ, утвержденных на 2015 год и на плановый период 2016 и 2017 годов, показал несбалансированность их финансового обеспечения, в том числе по видам медицинской помощи, что не соответствует положениям статьи 81 закона "Об основах охраны здоровья граждан" и статьи 36 закона "Об обязательном медицинском страховании". По сравнению с 2014 годом установлен рост дефицита средств территориальных программ за счет консолидированного бюджета региона. В 2014 году дефицит был выявлен в 59 регионах в размере 102 млрд руб., в 2015 году - в 62 регионах в размере 127 млрд руб., в том числе по 5 регионам, не являющимися дотационными. Также на 2015 год 9 регионов утвердили свои территориальные программы с дефицитом средств обязательного медицинского страхования на 4.93 млрд руб. из-за неисполнения обязательств регионов по финансированию медпомощи, оказываемой сверх базовой программы ОМС.
Основными причинами дефицита территориальных программ остаются установление нормативов объема медицинской помощи, не включенной в базовую программу ОМС, и нормативов ее финансовых затрат ниже средних федеральных нормативов. Проверкой также установлено, что в регионах (в нарушение подпункта "ж" пункта 5 статьи 10 закона "Об обязательном медицинском страховании") в перечень застрахованных включаются военнослужащие и лица, приравненные к ним.
Кроме того, 58 регионов в нарушение закона об ОМС почти на 9 млрд руб. превысили стоимость терпрограмм ОМС над утвержденными расходами на ОМС в бюджетах территориальных фондов. "Такие же нарушения мы выявляли и в 2014 году. Но до сих пор Минздрав не изменил методологию разработки терпрограмм и продолжает рекомендовать регионам включать в стоимость программ ОМС расходы на административно-управленческий персонал терфондов. По данному факту мы предлагаем вынести Минздраву предписание", - отметил А.Филипенко.
По информации, представленной всеми регионами, под мероприятия по оптимизации подпадают 952 медицинских организации, из них 472 - в 2015 году (49.6%). Из 952 медицинских организаций за 2014-2018 годы предполагается ликвидировать 41 медицинскую организацию, реорганизовать в качестве филиалов 911 медицинских организаций. В 2014 году в мероприятиях по оптимизации участвовало 359 медицинских организаций, из них было ликвидировано 26. 330 потеряли свою самостоятельность. До конца 2018 года планируется закрыть еще 15 медорганизаций и реорганизовать 581. В основном это больницы и поликлиники. В результате к концу 2018 года по сравнению с 1 января 2014 году численность больничных организаций сократится на 11.2%, амбулаторно-поликлинических организаций - на 7.2%.
Кроме того, до 2018 году регионы планируют сократить фельдшерские и фельдшерско-акушерские пункты (ФАПы), заместив их частично офисами врачей общей практики.