La reforma pendiente de Lima, por Emilio Noguerol

“Contar con más de 42 municipalidades distritales perjudica el desarrollo sostenible de Lima”.

Hace algunas semanas publiqué en este diario una columna sobre la vital importancia de la política local para alcanzar desarrollo y bienestar en nuestras comunidades, por lo que les comparto algunas ideas que pueden ayudarnos, en principio, a mejorar el sistema metropolitano de Lima, pero que pueden aplicarse a cualquier ciudad del Perú que hoy se vea afectada por el mismo mal: la atomización del gobierno o lo que suelo denominar como "la cocina con muchos chefs".

En el Perú se ha venido interpretando de forma errada el concepto de la autonomía municipal, lo que ya es problemático, pero -por las dimensiones de la metrópoli- adquiere una escala mayor y se convierte en un verdadero suplicio. Los municipios distritales que integran la Ciudad de Lima son, en la práctica, pequeños feudos que atentan contra las libertades económicas de sus vecinos y emprendedores, sirven como agencias de empleo para los partidarios del alcalde y obstaculizan con su ineficiente burocracia el desarrollo de la ciudad, en un claro abuso de esta garantía. Así, en lugar de ejercer la autonomía de forma prudente para la gestión efectiva y descentralizada de los asuntos urbanos, terminan “gestionando” los distritos de forma desconectada del resto, el resultado es una ciudad con pésimos servicios públicos y con contrastes injustos en la calidad de vida de sus vecinos. No hay un sentido de integración y se soslaya el principio de solidaridad que debe impregnar al Estado.

Los sueños reformistas sobre la ciudad de Lima no son nuevos, pero no pueden ser abordados sin mencionar cómo se pone de manifiesto el fervor municipalista en el Perú. La historia se remonta al año 1945, cuando el presidente José Luis Bustamante y Rivero, propuso el restablecimiento del régimen municipal, el estudio de una potencial descentralización económica que permita la autonomía administrativa de gobiernos locales, el aumento de los subsidios fiscales a los municipios y la participación municipal en la ejecución de servicios públicos que se encontraban a cargo del Gobierno Central. Posteriormente, se presentarían diversos proyectos de leyes orgánicas de municipalidades como el de la Célula Parlamentaria Aprista de la Cámara de Senadores de 1946 (autoría de Seoane, Prialé, Spelucín, entre otros) y el de la Comisión presidida por Bustamante y Corzo, los cuales generaron que el Senado elabore un proyecto de Ley Orgánica para el “Concejo de la Gran Lima” (Nuñez Borja, s.f.).

Sin embargo, la debilidad democrática jugó en contra de los esfuerzos municipalistas, pues en octubre de 1948, el gobierno de Bustamante y Rivero fue interrumpido por el golpe de Estado de Odría.

No sería hasta los años sesenta en que surgiría, ya en democracia, el Proyecto de Ley Orgánica de Municipalidades presentado por Juan Zegarra Russo cuando era miembro de la Sub-Comisión de Régimen Municipal y de Gobierno Local. Destaca en él la proyección de un Ayuntamiento Metropolitano para la “Gran Lima” y la reducción progresiva y ordenada del número de municipios distritales, acordando nuevas fórmulas de representación popular en el Ayuntamiento por cada nuevo conjunto de distritos sin gestión edil.

Estos proyectos sirvieron como modelo para que hoy la Ciudad de Lima tenga un régimen especial en la Ley Orgánica de Municipalidades, aunque su regulación ya no es adecuada para una megalópolis de más de 10 millones de habitantes y merece ajustes urgentes.

En primer lugar, corresponde interpretar correctamente la Ley Orgánica de Municipalidades y el bloque de constitucionalmunicipio,municipio de forma que, dentro del sistema metropolitano de Lima, la autonomía de los distritos se entienda de forma aún más acotada. Con lo cual los 42 municipios distritales que integran la ciudad son menos autónomos por una mayor necesidad de cooperar debido a la dinámica metropolitana.

En ese orden de ideas, el legislador debe precisar la conceptualización de la autonomía diferenciada para este régimen especial, reconociendo expresamente sus cuatro límites para el ejercicio de las funciones ediles: a) el respeto al ordenamiento jurídico, b) su lealtad en un Estado unitario, c) el cumplimiento estricto de las competencias asignadas sin invadir las ajenas, y d) el ejercicio de una gestión coordinada y cooperante con otras instituciones gubernamentales (nacionales y subnacionales).

En segundo lugar, toca fortalecer ese espacio olvidado y en desuso que se denomina Asamblea Metropolitana. Si la coordinación ayuda a acotar la autonomía, entonces hay que mejorar los mecanismos que la hacen posible. La Asamblea reúne al alcalde de Lima con los alcaldes distritales y los representantes de las organizaciones sociales, dos veces al año, lo que es insuficiente. Debería sesionar seis veces al año como lo establecía la Ley Orgánica de Municipalidades de 1984; se debe permitir su autogobierno; su presidencia no debe recaer en el alcalde de Lima, sino determinarse por votación entre sus integrantes; y la participación de la sociedad civil debe fomentarse dándoles voto a los representantes electos y no solo voz. Recordemos que la participación ciudadana genera mayor transparencia y ello aumenta la confianza del ciudadano en sus autoridades. ¿O quieren seguir sometidos los alcaldes a la guillotina de la revocatoria?

Contar con una municipalidad metropolitana más 42 municipalidades distritales perjudica el desarrollo sostenible de Lima, pues la fragmentación del gobierno y un abuso del ejercicio de las autonomías erosiona la sostenibilidad política. Si queremos que Lima sea una ciudad sostenible, hay que superar el actual modelo y rediseñar las estructuras de gobierno en la ciudad.

El año 2020, la MML de Jorge Muñoz, consciente de esta problemática decidió dar un siguiente paso hacia la reforma pendiente: mediante Acuerdo de Concejo N° 307-2020-MML, aprobó la iniciativa legislativa “Proyecto de Ley que modifica la Ley Orgánica de Municipalidades en cuanto al Régimen de la Municipalidad Metropolitana de Lima”, el cual pasó a denominarse Proyecto de Ley N° 6475/2020-GL, en el Congreso. Lo sorprendente es que la propuesta -ya archivada- era una oda grosera a la inconstitucionalidad. A Zegarra Russo se le perdona, porque en los sesenta no había reconocimiento constitucional a la autonomía política del municipio (esta garantía se cristaliza con la Carta del 79 y del 93), pero no a los abogados que validaron el proyecto de ley de marras, pues la MML planteó la supresión inconsulta de distritos (consolidando cinco macro distritos) vía modificación de la Ley Orgánica, en abierta contravención del artículo 194° de la Constitución que protege a las municipalidades distritales con la garantía institucional de la autonomía y contraviniendo el principio de irreversibilidad de la descentralización, consagrado en el artículo 4° de la Ley de Bases de la Descentralización.

La solución no pasa por una decisión unilateral del Congreso, al caballazo. A este tipo de reformas negativas del municipio que Blume Fortini denomina “despojo normativo” encuentran su remedio inmediato en la acción de inconstitucionalidad del Tribunal. El Congreso solo puede modificar la ley para reforzar, mejorar o desarrollar aspectos adicionales del modelo de municipio ya establecido en la Constitución, en estricto respeto de su núcleo indisponible (autonomía municipal y características intrínsecas del municipio peruano) y cumpliendo con los requisitos especiales de votación de una ley orgánica.

Hoy ya no hay proyecto de ley del cual preocuparse, pero mediante Ordenanza 2543-MML, que aprueba el Plan de Desarrollo Concertado de Lima Metropolitana 2023-2035, la MML ha insistido en proponer la supresión a dedo y vertical de los distritos, sin consultar ni a vecinos, alcaldes o concejos. Este no es el camino.

Coincido en que la cantidad de distritos debe reducirse, pero de forma voluntaria, como el procedimiento de fusión de distritos (Ley 29021), o la reorganización puede abordarse  mediante el uso de las alternativas de asociatividad municipal menos invasivas y traumáticas como la consolidación de mancomunidades más funcionales, la delegación de competencias y la avocación, desde una Asamblea Metropolitana fortalecida. 

Así las cosas, la MML deberá coordinar con las distritales sobre los asuntos comunes de la ciudad que debido a una visión individualista se abordan de forma incorrecta y desaprovechando las economías de escala que pueden generarse si fuera la alcaldía metropolitana la encargada de centralizar determinada provisión de servicios públicos.

Ya es momento de enfrentar la reforma pendiente de Lima y reducir el número de alcaldías distritales o reorganizar las competencias de incidencia metropolitana mediante un gran pacto político. De esa manera, la centralización de la gestión de la metrópoli no será contraria al proceso de descentralización que todos deseamos siga su curso, porque el espíritu del mismo radica en el fortalecimiento de los gobiernos subnacionales, más no en una dispersión de la gobernanza que se traduce, como hemos visto, en ineficiencias de gestión que dejan en total indefensión al ciudadano.

Lo rescatable de la actual propuesta de la MML, mediante su Plan de Desarrollo Concertado 2023-2035, es que se ha establecido como objetivo convertir a la metropolitana en un órgano mayor de gobierno y un actor preeminente respecto a las alcaldías distritales en las materias de planeamiento y urbanismo, seguridad ciudadana, gestión de residuos sólidos, calidad del aire, ecosistemas frágiles, adaptación climática, infraestructura para la movilidad, entre otros. Hago un llamado a todos los vecinos y autoridades a impulsar este esfuerzo y colocar en agenda prioritaria esta reforma pendiente. Lima y sus vecinos, merecemos más.