La Acción Popular

Ya en la Atenas del 594 a.C. el legislador Solón estableció el carácter público de todas las acciones penales en defensa del interés colectivo, y atribuyó a cada ciudadano el derecho de acusar de cualquier delito público, según nos informan en sus obras Aristóteles y Plutarco. La defensa del interés general y la consecución de la utilidad pública constituyen los ejes de la legitimación procesal popular en la Roma republicana, a la que alude el jurista Paulo, en el Digesto: «La acción popular, ‘‘actio popularis’’, es aquella que defiende el derecho propio del pueblo», y «es interés de la ‘‘res publica’’ admitir que el mayor número posible de ciudadanos defienda el derecho del pueblo y lo persiga cuando sea conculcado».

Como ha resaltado Silvia Barona, el delito se concebía en Roma como un atentado a la colectividad, por lo que, frente al mismo, cualquiera de sus miembros tenía la posibilidad de acusar, vinculándose el éxito de la persecución a la voluntad individual de alcanzar la verdad y la justicia, y al afecto por la cosa pública.

La tipificación, en la República, como delitos públicos, crimina, de las conductas delictivas de mayor gravedad, y su persecución ante tribunales públicos y permanentes, constituye el origen del sistema acusatorio, en el que el acto formal de acusación, «accusatio», se atribuía al tribunal competente, a la víctima del delito y a cualquier ciudadano. Antes de la «accusatio» tenía lugar la «postulatio», que era la pretensión de acusación formulada ante tribunal, que decidía sobre la legitimación para acusar del solicitante. Si la acusación era considerada calumniosa, el acusador era juzgado en un proceso penal.

A partir del Principado, la «accusatio» es sustituida por la «inquisitio», y el proceso acusatorio por el inquisitivo. En el Derecho español, la acción popular romana se trasvasa a numerosos fueros y a las partidas, se mantiene en los sucesivos textos legales, y se prevé en las Constituciones de 1812, 1869 y 1931, limitada a delitos públicos específicos. En el XIX, la posición reforzada de la acción popular en la LECRM fue defendida por Montero Ríos, Alonso Martínez y Francisco Silvela.

La acción popular se prevé actualmente en el art. 125 de la Constitución española, así como en la LOPJ, la LECRM, y la Ley del Suelo y Ordenación Urbana. Su ámbito de actuación es el Derecho penal, de forma prevalente, y el Derecho administrativo.

Conforme al art. 270 LECRM: «Todos los ciudadanos españoles, hayan sido o no ofendidos por el delito, pueden querellarse, ejercitando la acción popular establecida en el artículo 101 de esta Ley».

El actual perfil de la acción popular ha sido configurado por la jurisprudencia del Tribunal Supremo, que considera que es un derecho constitucional de conformación legal, por lo que el legislador debe modular su ejercicio mediante una ley ordinaria, que puede delimitar los supuestos específicos en los que puede interponerse, así como establecer limitaciones o restricciones a su ejercicio, con la única salvedad de no poder vaciar de contenido el núcleo esencial del Derecho.

El Tribunal Constitucional ha subrayado que una excesiva restricción o limitación al ejercicio de la acción popular podría suponer una lesión al derecho a la tutela judicial efectiva.

Los proyectos prelegislativos de reforma de la LECRM de 2011, 2013 y 2020, este último aprobado ya como anteproyecto en Consejo de Ministros y en trámite de informe por los órganos competentes, prevén limitar la legitimación y el contenido de la acción popular, cuestión sobre la que existe un consenso mayoritario entre los operadores jurídicos, aunque con discrepancias sustanciales acerca del grado en las restricciones.

El pasado 10 de enero, el Grupo Parlamentario Socialista presentó, en el Congreso de los Diputados, una Proposición de Ley Orgánica, con la finalidad, entre otras, de acabar con las malas prácticas de la acción popular, lo que ha dado lugar a un inicial debate entre los actores afectados, al que cabe aportar las reflexiones que siguen.

La acción popular no restringe el sistema acusatorio, sino que lo refuerza, y con ello al sistema democrático.

No somos el único país del mundo que tiene acción popular. En numerosos textos legislativos, e incluso constituciones de otros países, se prevé en materias como derechos colectivos o difusos, derecho ambiental, control de constitucionalidad, derechos de los consumidores, protección de los recursos naturales o patrimonio cultural.

Es evidente que se ha utilizado de forma abusiva la acción popular, con intereses espurios, de política meramente partidista, de chantaje o acoso a los acusados, contrarios a la finalidad del proceso y a la tutela del interés público. También lo es que gracias a la acción popular se ha logrado la persecución y condena de delitos, especialmente en materia de corrupción política, que hubieran quedado impunes sin la acusación popular.

La Proposición de Ley tiene aspectos positivos, como la prohibición de que puedan ejercer la acción popular los partidos políticos, asociaciones o fundaciones vinculadas con ellos y los sindicatos, así como la extensión de su ejercicio a los ciudadanos de la UE, con residencia en España, y a las personas jurídico-privadas que defiendan intereses generales o difusos. Hubiera sido deseable proceder a la reforma de la acción popular en el marco del anteproyecto mencionado, que prevé la atribución de la fase de instrucción del proceso penal al Ministerio Fiscal, y que exigirá, si así se configura, una reforma del estatuto jurídico de ese relevante órgano constitucional, que lo desvincule, hasta donde la Constitución lo permita, del Gobierno.

La utilización de la Proposición de Ley obvia, por otra parte, los informes del Consejo de Estado, CGPJ y Consejo Fiscal, cuya reconocida altura jurídica serviría para arrojar luz sobre una institución, como la que nos ocupa, especialmente delicada.

No parece acertada la disposición transitoria que prevé la aplicabilidad de la ley a los procesos en curso en el momento de su entrada en vigor. La naturaleza de algunos de estos procesos exige especial prudencia en aras del interés general. Tampoco parece justificada la nueva causa de abstención y recusación de los jueces, que pretende preservar su independencia hasta un punto que puede colisionar con su libertad de expresión.

Entre las normas que suscitan una mayor preocupación, y presentan mayor viso de inconstitucionalidad, están aquellas que afectan al núcleo esencial de la acción popular, constituido por el deseo de participar en la Administración de Justicia o de tutela del interés público, al margen de que el justiciable tenga interés específico en el asunto o haya sido ofendido por el delito.

Por ello, desvirtúa la acción popular que el acusador popular no pueda intervenir en la fase oral del proceso, salvo para la interposición de la querella, y la exigencia de que el acusador tenga un vínculo concreto, relevante y suficiente con el interés público tutelado en el proceso penal correspondiente.

Antonio Fernández de Buján es académico de número de la Real Academia de Jurisprudencia y Legislación de España