Mercosur : ces fantasmes français qui font le jeu de Donald Trump
Un quart de siècle. C’est le temps qu’il aura fallu pour que l’Union européenne et le Mercosur concluent, le 6 décembre dernier, un accord politique de principe visant à finaliser un accord de libre-échange entre les deux blocs. Une "étape historique", s’est réjouie Ursula von der Leyen. L’Elysée, de son côté, s’est empressé de tempérer l’enthousiasme de la présidente de la Commission européenne en rappelant que l’accord, "inacceptable en l’état", n’était "ni signé, ni ratifié".
Mais entretemps, le contexte international a changé. Donald Trump est de retour à la Maison-Blanche, lancé dans une guerre tarifaire avec l’Europe notamment. "Avec Trump le Barbare, l’époque du libre-échange encadrée par l’Organisation mondiale du commerce est bel et bien révolue", affirme sans détour l’économiste et spécialiste du commerce international Patrick Messerlin. Pour Lula, l’occasion était trop belle. Le président brésilien, en visite à Paris début juin, en a profité pour exhorter son homologue français à "ouvrir son cœur" et à changer la position de la France sur l’accord UE-Mercosur, "la meilleure réponse au contexte incertain créé par le retour de l’unilatéralisme et du protectionnisme tarifaire".
Les éleveurs en danger ?
Un appel qui n’est pas resté sans réponse. Interrogé par la chaîne brésilienne GloboNews, Emmanuel Macron a ouvert la porte à une signature d’ici la fin de l’année… à certaines conditions. S’il ne se dément pas, le président de la République devra toutefois faire face au vif rejet que suscite l’accord en France. Pour en mesurer l’ampleur : en novembre 2024, 484 des 577 députés avaient voté en faveur de l’adoption d’une résolution consultative s’opposant à sa ratification.
Pour les détracteurs de l’accord, un point cristallise toutes les peurs et critiques : l’élevage. "Ils vont nous tuer", pouvait-on lire sur des pancartes lors de rassemblements d’éleveurs et de syndicats agricoles, venus protester contre les effets jugés "dévastateurs" du Mercosur sur leur secteur. A leurs yeux, l’ouverture des marchés européens aux viandes des pays du Mercosur les exposera à une concurrence déloyale dont ils ne pourront se relever. Mais si cette analyse convainc par sa logique apparente, la réalité est en fait plus complexe, tempère Jean-Marc Siroën, économiste à Paris-Dauphine et spécialiste des politiques commerciales : "les effets négatifs de l’accord sur l’élevage sont souvent exagérés, et l’idée d’une Europe 'inondée' par la viande sud-américaine reste très largement fantasmée".
Prenons l’exemple du bœuf. L’accord prévoit deux contingents tarifaires – un mécanisme commercial permettant d’importer une certaine quantité de marchandises à un droit de douane réduit, tout en maintenant un droit de douane plus élevé pour les quantités excédentaires - un de 54 450 tonnes pour le bœuf frais et réfrigéré, et un de 44 550 tonnes pour le bœuf congelé, avec un droit de douane intra-contingent fixé à 7,5 %. Dans un article évaluant l’impact potentiel de l’accord sur le marché européen du bœuf, Alan Matthews, professeur émérite d’économie à Trinity College Dublin et expert reconnu des politiques agricoles européennes, explique que ces deux contingents tarifaires n’impliquent pas forcément une hausse des volumes importés, "simplement parce que les nouveaux contingents vont remplacer les volumes déjà importés, plutôt que de s’y ajouter". Autrement dit, l'accord réduirait les droits de douane seulement pour une quantité limitée de viande bovine, le reste des importations gardant un droit de douane "habituel".
Pour le bœuf frais et réfrigéré, seules 9 400 tonnes pourraient effectivement s’ajouter aux importations hors quotas, qui s’élevaient à 45 058 tonnes en 2024. Pour le bœuf congelé, en revanche, les volumes attendus sont plus importants : aux alentours de 40 000 tonnes. Mais inutile de céder à la panique, nuance Alan Matthews : "c’est un marché complètement distinct de celui de la viande fraîche, vendue en détail ou en restauration haut de gamme, qui ne concurrence pas directement les producteurs européens sur les pièces de qualité". La signature de l’accord n’aurait donc qu’un effet "modéré" sur l’élevage européen, avec une baisse sur les prix de l’ordre de 2 à 3 %. Des chiffres bien éloignés de la catastrophe annoncée, d’autant que depuis 2024, le prix de la viande bovine a augmenté de 11 %.
Des bénéfices économiques indéniables
Au-delà du secteur agricole, les bénéfices économiques de l’accord, pour l’Union européenne comme pour la France font peu de doute. Comme l’explique Jean-Marc Siroën, "les modèles macroéconomiques montrent un gain de croissance de l’ordre de 0,1 à 0,2 % du PIB européen… C’est modeste, mais pas négligeable".
Pour certains secteurs, cependant, l’accord ouvrirait de nouveaux marchés juteux en Amérique du Sud. Selon Emeline Gorguet et Hadrien Camatte, auteurs d’une étude sur les conséquences économiques de l’accord, "des effets positifs pourraient se faire sentir particulièrement dans les secteurs où la France affiche déjà un excédent commercial, comme le textile, l’automobile, l’aéronautique, la chimie, la pharmaceutique ou encore les vins et spiritueux…"
La planète, grande perdante du Mercosur ?
Mais comme le souligne à juste titre Jean-Marc Siroën, "le débat public ne se limite pas aux seuls indicateurs de croissance ; d’autres critères entrent en ligne de compte", parmi lesquels les critères environnementaux. Pour les opposants à l’accord, la planète serait la grande perdante d’une libéralisation des échanges entre l’Union européenne et le Mercosur. Les défenseurs de l’environnement pointent notamment le risque de déforestation et de hausse des émissions de gaz à effet de serre lié à l’augmentation de la production et à l’accroissement des flux commerciaux entre les deux continents.
Sur ce point - et s’il faut garder les ordres de grandeur en tête -, une partie des inquiétudes semble fondée. Alan Matthews rappelle par exemple que les bovins brésiliens, en raison d’un régime alimentaire différent, atteignent leur poids d’abattage bien plus tard qu’en Europe (2 ans en France, 3 ans et demi au Brésil). Or, une part importante des émissions de gaz à effet de serre, dans l’élevage, provient directement des émissions de méthane des animaux : "Les données sont assez claires sur ce point : l’empreinte carbone des bovins brésiliens est nettement supérieure à celle des bovins européens".
Mais contrairement à une idée reçue, le libre-échange et le commerce international ne sont pas nécessairement mauvais pour l’environnement, à condition, précise Jean-Marc Siroën, de mettre en place les bonnes incitations dans un cadre adapté : "une taxe carbone permettrait par exemple d’intégrer au prix l’impact environnemental des activités productives, et de tirer pleinement profit de la logique des avantages comparatifs".
De même, produire local n’est pas toujours plus écologique. Dans un article de 2006, Des chercheurs notamment affiliés à Lincoln University, en Nouvelle-Zélande, par exemple montré qu’un agneau produit en Nouvelle-Zélande puis transporté jusqu’au Royaume-Uni générait moins de GES et utilisait moins d’énergie qu’un agneau produit localement outre-Manche. Ce paradoxe n’est qu’apparent. Dans une chaîne d’approvisionnement, le transport n’est qu’une composante des émissions globales. Le libre-échange permet d’optimiser l’allocation des ressources en concentrant la production là où elle est la plus efficiente — en termes d’énergie, d’infrastructures ou de climat. Ce que l’on perd en termes de pollution liée au transport peut ainsi être largement compensé par des gains environnementaux sur les autres étapes de la production.
Surtout, si l’accord venait à échouer, rien n’indique que les pays du Mercosur ne trouveraient pas d’autres débouchés pour leurs exportations, avec la Chine par exemple, moins regardante sur les enjeux climatiques. Pour Alan Matthews, les Européens soucieux de la crise écologique doivent faire preuve de pragmatisme : "ouvrir un dialogue avec les pays du Mercosur en signant cet accord a plus de chances, sur le long terme, de réduire le risque de déforestation à zéro que de fermer la porte à toute relation commerciale".
Notre souveraineté alimentaire en péril ?
De la même manière, les inquiétudes liées à une perte de souveraineté alimentaire, soulevées notamment par Arnaud Rousseau, président de la FNSEA, s’appuient sur une vision fantasmée de la souveraineté. "Cette histoire me fait sourire, ironise Patrick Messerlin, car dans des économies aussi interconnectées que les nôtres, nous ne sommes jamais pleinement souverains". Produire sur le territoire national ne dit rien de notre souveraineté alimentaire, simplement parce que les agriculteurs et les éleveurs français sont eux-mêmes dépendants de chaînes d’approvisionnement mondialisées. Les matières premières, intrants et pièces de machines agricoles, par exemple, viennent en grande partie de l’étranger.
Dans le contexte actuel, marqué par des tensions commerciales croissantes avec les Etats-Unis de Donald Trump, la France aurait tout intérêt à diversifier ses débouchés. "Si demain, Trump impose des droits de douane massifs, la filière des vins et spiritueux pourrait s’effondrer. Ce simple exemple montre à quel point il est primordial de diversifier nos marchés", alerte Philippe Goetzmann, expert en grande distribution et en l’agroalimentaire.
Le Mercosur, révélateur des maux du pays
Dès lors, comment expliquer la force et la persistance de l’opposition française à l’accord avec le Mercosur ? Il y a le poids du "lobby des éleveurs", bien connu. "Ce sont des acteurs très bien organisés, implantés sur le territoire, avec un pouvoir de blocage réel, et qui parviennent parfois à obtenir des exemptions ou concessions qui ne correspondent pas nécessairement à l’intérêt général", note Jean-Marc Siroën. "C’est une forme d’omerta, complète Alan Matthews, personne ne veut apparaître comme sapant la position des éleveurs bovins".
Mais le fond du problème est ailleurs. En réalité, les tergiversations de la France sur le Mercosur révèlent en creux les faiblesses structurelles du pays empêtré dans un protectionnisme petit bras et conservateur. "La vérité, c’est que le cœur du problème n’est pas la concurrence déloyale, mais notre déficit de compétitivité, devenu évident depuis deux décennies… C’est pour ça que la France a si peur du libre-échange", tance Philippe Goetzmann.
Incapable de réformer une économie vieillissante, la France préférerait, selon lui, le confort du repli. "On a peur, poursuit Goetzmann, on s’arc-boute à des modèles dépassés, on cherche à empêcher les transformations que l’ouverture au monde pourrait provoquer, donc on construit des lignes Maginot". On touche ainsi au paradoxe de l’étatisme français : un Etat omniprésent mais impuissant. Plutôt que d’innover et de réformer, celui-ci remuerait ciel et terre pour maintenir en vie des secteurs non compétitifs à grand renfort de subventions, de protectionnisme et de réglementations, souvent au détriment de l’intérêt général.
Une vision fantasmée de l'agriculture...
Pourtant, ce ne sont pas les solutions qui manquent. Philippe Goetzmann en est convaincu : « les éleveurs français pourraient parfaitement tirer leur épingle du jeu si on leur donnait la liberté d’adapter leur production et leur organisation à la demande des consommateurs ». Mais pour cela, encore faudrait-il « faire sauter un certain nombre de verrous culturels », qui enferment l’agriculture dans une vision nostalgique d’un modèle agricole préindustriel idéalisé, façon « Martine à la ferme ».
Raison pour laquelle l’augmentation de la taille des exploitations demeure un sujet éminemment tabou. « S’il ne faut pas fantasmer un modèle ultra productiviste à l’Américaine, qui n’est pas le bon en matière de durabilité, la société doit permettre au tissu agricole de s’adapter, plutôt que de l’entraver par des normes et un discours médiatique complètement passéiste », insiste Philippe Goetzmann.
Pour des partisans libéraux d'un accord avec le Mercosur, l'ouverture à la concurrence doit donc s’accompagner de réformes structurelles, à commencer par la réduction des normes. Les difficultés rencontrées par l’élevage suffisent à illustrer comment ce double blocage, culturel et réglementaire, sape la compétitivité de l’agriculture française : "lorsqu’un agriculteur dépose un permis de construire dans l’optique de développer sa production de volaille, il se heurte inévitablement à l’opposition des associations et à l’inertie du système. De nombreuses coopératives peinent à répondre à la demande parce qu’ils sont empêchés", précise encore Philippe Goetzmann.
Dans un discours prononcé au lendemain de sa victoire électorale, Mark Carney, Premier ministre libéral du Canada, a pris acte d’une "nouvelle réalité" : "le système de commerce mondial ouvert, fondé sur les Etats-Unis, est terminé". Pour l’Union européenne, qui ne peut plus compter sur une Amérique trumpiste toujours plus imprévisible, l’accord avec le Mercosur représente une opportunité qu'il ne faudrait peut-être pas balayer d'un revers d'un main...