Sve o 14 za BiH teško ostvarivih EU kriterija
Za godinu i pol dana vlasti u BiH su (djelomično) ispunile tri, a ispunjavanje svih ostalih upitno je budući da neka pitanja, primjerice, zahtijevaju izmjene odredbi Ustava BiH kojima su trenutno dana ekskluzivna prava konstitutivnim narodima – Bošnjacima, Hrvatima i Srbima, odnosno njihovim političkim predstavnicima, kod izbora ili imenovanja u izvršnu, zakonodavnu i sudsku vlast.
Jednako tako, od BiH se traži (privremeno) prenošenje ovlaštenja s nižih nivoa vlasti na više, formiranje vrhovnog suda na nivou BiH, ukidanje ili reduciranje entitetskog i nacionalnog veta ili ukidanje Ureda međunarodnoga visokog predstavnika (OHR), što je opet uvjetovano rješavanjem pitanje državne i vojne imovine.
Od smrtne kazne do okruženja za pomirenje
Bilateralni odnosi BiH i EU-a razvijaju se duže od 23 godine. Evropska zajednica je 1997. godine BiH pružila mogućnost korištenja tzv. autonomnih trgovinskih povlastica, a godinu kasnije uspostavljana je Konzultativna radna skupina koja je osiguravala tehničku i stručnu pomoć u razvoju administracije, regulatornog okvira i politika.
Šest godina je proteklo do službenog pokretanja pregovora 2005. godine o potpisivanju tog sporazuma, tehnički dio pregovora završio je 2007. i nakon ispunjenja i političkih uvjeta Sporazum je potpisan 2008. godine, ali nije odmah stupio na snagu. Suradnja se odvijala u sklopu Privremenog sporazuma o trgovini i trgovinskim pitanjima.
Građani BiH su 2010. godine dobili mogućnost putovanja u Šengenski prostor 2010. godine, a Sporazum o stabilizaciji i pridruživanju između EU i Bosne i Hercegovine stupio je na snagu 2015. godine.
U međuvremenu su Slovenija (2004). i Hrvatska (2013.) postale punopravne članice EU-a.
Bosna i Hercegovina je 2016. godine podnijela Zahtjev za članstvo u Evropskoj uniji, kao posljednja zemlja Zapadnog Balkana, s izuzetkom Kosova kojeg kao neovisnu državu ne priznaju članice EU-a Španjolska, Slovačka, Cipar, Rumunjska i Grčka.
Nakon dobivanja Upitnika Evropske komisije, BiH je trebalo 14 mjeseci da odgovori na prva 3.242 pitanja i još osam mjeseci da odgovori na dodatnih 655 pitanja. Usprkos uspostavljenom mehanizmu koordinacije za pitanja koja se tiču EU, vlasti se nisu mogle dogovoriti da dostave odgovore na 22 pitanja: jedno iz političkih kriterija, četiri iz regionalne politike i 17 pitanja iz politike obrazovanja.
Četiri područja unutar 14 kriterija
Mišljenje Evropske komisije (Avis) dobila je u maju 2019. i u njemu je definirano 14 prioriteta podijeljenih u četiri područja - Demokracija i funkcioniranje institucija, Vladavina prava, Osnovna prava i Reforma javne uprave – koje BiH treba ispuniti kako bi počela pregovore o punopravnom članstvu.
Među prioritetima/uvjetima su se našli i, primjerice, izmjene Izbornog zakona BiH kako bi se održali izbori u Mostaru posljednji put održani 2008. godine, izmjene Ustava BiH kako bi se provela presuda Evropskog suda za ljudska prava u predmetu “Sejdić i Finci protiv BiH”, te kako bi se za Predsjedništvo i Dom naroda Parlamentarne Skupštine BiH mogli kandidirati i pripadnici ostalih naroda, a ne samo “konstitutivni” – Bošnjaci, Hrvati i Srbi, reforma Ustavnog suda BiH koja bi trebala riješiti i pitanje stranih sudaca (od devet sudaca, tri su međunarodna), pa sve do ukidanja smrtne kazne koja je kao mogućnost koja se nije koristila postojala u Ustavu Republike Srpske kao jednom od dva bh. entiteta.
Među “apstraktnijim” uvjetima je recimo “poduzeti konkretne korake na unaprjeđenju okruženja pogodnog za pomirenje kako bi se prevladalo naslijeđe rata”.
Osim političkih, Evropska komisija je pred bh. vlasti postavila i ekonomske uvjete, kao što su depolitizacija i restrukturiranje javnih poduzeća i osiguravanje transparentnosti procesa privatizacije.
Za nešto manje od godinu i pol dana, vlasti BiH su ispunile ili djelomično ispunile tek tri uvjeta.
Šta je ispunjeno?
U julu 2020. izmijenjen je Izborni zakon BiH čime je omogućeno da se 20. decembra 2020. održe lokalni izbori u Mostaru, prvi put nakon 2008. godine kad su posljednji put održani.
Ustavni sud BiH je u oktobru 2019. ukinuo odredbu Ustava Republike Srpske o postojanju smrtne kazne.
Prema Sporazumu o stabilizaciji i pridruživanju koji je potpisan 2008. i stupio na snagu 2015. godine, Bosna i Hercegovina je trebala izraditi program za usvajanje aquisa (zakonodavstva) EU, odnosno program integriranja, a bh. vlasti su 2020. godine utvrdile metodologiju za izradu tog programa.
Parlamentarni odbor za stabilizaciju i pridruživanje osnovan je u 2015. godine, također kao tijelo u okviru Sporazuma o stabilizaciji i pridruživanju. No, on nije funkcionirao budući da nikad nije usvojen poslovnik o njegovom radu, jer su neki delegati iz BiH u tom odboru inzistirali da se uvrste odredbe o etničkom načelu glasanja što, kako smatra Evropska komisija, nije u skladu sa evropskim standardima.
Ukratko, za donošenje neke odluke unutar tog odbora, koji čine državni parlamentarci iz BiH s kolegama iz Evropskog parlamenta, tražilo se da za nju mora glasati određeni broj Bošnjaka, Hrvata i Srba, odnosno da se entitetski veto iz Parlamenta BiH prenese u ovaj mješoviti odbor.
Poslovnik o radu usvojen je u Parlamentu BiH u julu 2020. godine i prema tom kompromisnom rješenju bi za donošenje odluka trebala dvotrećinska većina glasova parlamentaraca iz BiH “zbog ustavnog sistema BiH i načina odlučivanja u BiH”, iako su iz Evropskog parlamenta tražili da to bude natpolovična većina.
Vijeće ministara je, prije dobivanja Mišljenja/Avisa Evropske komisije, u septembru 2018. usvojilo Strateški okvir za reformu javne uprave u BiH za period do 2022. godine kojim bi se u BiH trebala uspostaviti racionalnija, koherentnija, efikasnija i odgovornija javna uprava na svakom nivou upravne vlasti.
I tu se završava popis prioriteta/uvjeta koje su vlasti u BiH (djelomično) ispunile, od 14 koliko je pred njih postavila Evropska komisija za ispunjavanje prije nego što BiH dobije status zemlje kandidatkinje za članstvo.
Politički kriteriji
Kopenhaški kriteriji koje BiH mora ispuniti trebali bi osigurati stabilnost institucija kojima se garantira demokracija, vladavina prava, zaštita ljudskih prava i prava manjina kroz proces stabilizacije i pridruživanja.
Evropska komisija konstatira da su u Ustavu BiH pobrojane nadležnosti na državnom nivou, čime su sve ostale nadležnosti pripale entitetima.
Od BiH se traži da osigura pravnu sigurnost u pogledu podjele nadležnosti između različitih nivoa vlasti.
Naime, u BiH ne postoji postupak koji omogućava državnom nivou da spriječi i ukloni povrede prava EU koje bi počinili drugi nivoi vlasti, a za koje bi cijela Bosna i Hercegovina bila odgovorna.
Što se tiče novih zahtjeva za prijenos nadležnosti na državni nivo koji dolaze s mišljenjem Evropske komisije, a koje su potrebne za dobivanje statusa zemlje kandidatkinje, dovoljno je navesti da se vladajuće stranke iz bh. entiteta Republika Srpska danas zalažu za vraćanje nadležnosti na entitete koje su ranije prenesene na državni nivo, uključujući i rasformiranje Oružanih snaga BiH.
Određena izborna prava rezervirana su za građane koji pripadaju “konstitutivnim narodima” - Bošnjacima, Hrvatima i Srbima. Ustav BiH sadrži odredbe zasnovane na nacionalnoj pripadnosti i prebivalištu koje nisu u skladu s Evropskom konvencijom o ljudskim pravima, što je potvrđeno i u presudama Evropskog suda za ljudska prava u Strasbourgu. To su odredbe koje se odnose na imenovanje, sastav i postupke odlučivanja Predsjedništva BiH kao šefa države te izvršnih i zakonodavnih tijela.
BiH bi, da bi se ispunio ovaj kriterij, trebala izmijeniti svoj Ustav za što je potrebna dvotrećinska većina u državnom parlamentu, no rješenje se nije našlo još od 2009. godine kad je sud u Strasbourgu donio prvu presudu, u predmetu “Sejdić i Finci protiv BiH” koji se tiče kandidiranja “nekonstitutivnih naroda” za članove Predsjedništva BiH.
Specijal RSE - Sejdić i Finci: Deset godina bez prava na izbor
Nakon toga još dvije u predmetu “Zornić protiv BiH” koji se tiče kandidiranja građana za članove Predsjedništva BiH i “Pilav protiv BiH” koji se tiče kandidature Bošnjaka iz entiteta Republika Srpska za člana Predsjedništva BiH.
U Parlamentu BiH, kao i u parlamentima Federacije BiH i Republike Srpske kao dva entiteta, postoji i pravo veta zasnovano na nacionalnoj pripadnosti. Za donošenje zakona ili neke druge odluke u Predstavničkom domu Parlamentarne skupštine BiH potrebna je i većina glasova zastupnika iz oba entiteta, kao i većina glasova delegata – Bošnjaka, Hrvata i Srba - iz određenog kluba u Domu naroda Parlamentarne skupštine BiH.
U Federaciji BiH također postoji Dom naroda, s tim što za razliku od državnog parlamenta u njemu postoji i klub “Ostalih” u kojem sjede delegati koji se ne izjašnjavaju kao pripadnici nekog od tri “konstitutivna naroda”. I u ovom entitetskom parlamentarnom domu potrebna je većina glasova kluba određenog naroda za donošenje nekog zakona ili odluke.
Ranije je bilo inicijativa da se reformiraju domovi naroda i na državnom i na entitetskim nivoima kao i za ukidanje entitetskog veta, ali one nisu dobile potrebnu podršku, odnosno nisu izmijenjeni ustavi BiH i entiteta.
Evropska komisija primjećuje i da bi trebalo unaprijediti kriterije za izbor i imenovanja sudaca Ustavnog suda BiH. Od devet sudaca, Predstavnički dom FBiH bira četiri, a Narodna skupština Republike Srpske dva, dok preostalu trojicu bira predsjednik Evropskog suda za ljudska prava, nakon konzultacija s Predsjedništvom BiH.
Trenutno delegat u Domu naroda PSBiH i predsjednik Hrvatske demokratske zajednice (HDZ) BiH Dragan Čović s trenutnim “srpskim” članom Predsjedništva i predsjednikom Saveza nezavisnih socijaldemokrata (SNSD) Miloradom Dodikom, smatraju da strane suce treba “izbaciti” iz Ustavnog suda BiH, čemu se protive najprije Bakir Izetbegović, Čovićev kolega u Domu naroda PSBiH i predsjednik najveće bošnjačke Stranke demokratske akcije (SDA).
U mišljenju Evropske komisije se navodi i da Ured međunarodnog visokog predstavnika (OHR), koji ima ovlasti donositi ili mijenjati zakone i smjenjivati dužnosnike, nije u skladu sa suverenitetom BiH, a time ni s članstvom u EU.
Međutim, za ukidanje OHR-a je 2008. godine postavljeno 5+2 uvjeta i cilja među kojima su raspodjela imovine između države i drugih razina vlasti, rješenje za vojnu imovinu, provedba Konačne odluke za Brčko Distrikt BiH, fiskalna održivost BiH te zaživljavanje vladavine prava koja podrazumijeva usvajanja državne strategije za ratne zločine, donošenje zakona o strancima i azilu i usvajanje državne strategije za reformu sektora pravosuđa.
Dva cilja su potpisivanje Sporazuma o stabilizaciji i pridruživanju i na koncu Upravnog odbora Vijeća za provedbu mira koji, uz SAD, čini i nekoliko zemalja EU-a te Turska kao predstavnica Organizacije islamske konferencije.
Sukladno ustavnom uređenju, u BiH četrnaest rukovodilaca ima nadležnosti koje su povezane s provedbom aquisa, odnosno usvajanjem i provedbom zakonodavstva EU-a. Iako je uspostavljen mehanizam koordinacije procesa EU integracija, on prema ocjeni Evropske komisije ne funkcionira, uz nedostatne kapacitete vlasti.
Što se tiče reforme javne uprave, Evropska komisija primjećuje da u propisima, primjerice, ne postoje načela zasluga prilikom zapošljavanja, napredovanja i otpuštanja, da postoji političko uplitanje u procesima primjene propisa, ali i da politike, poput donošenja budžeta na različitim nivoima, nisu usklađene.
Problem sudstva na državnom nivou
Što se tiče pravosuđa, kojem je posvećeno posebno poglavlje u Mišljenju/Avisu, Evropska komisija traži da Visoko sudsko i tužiteljsko vijeće (VSTV), kojemu je zadatak imenovanje sudaca i tužitelja na svim nivoima, osim u ustavne sudove, kao i Sud i Tužiteljstvo BiH trebaju imati ustavni status, što znači nove izmjene Ustava BiH za koje je potrebna dvotrećinska većina u državnom parlamentu.
O kakvom pitanju se radi govori dovoljno i činjenica da se vladajuće stranke iz bh. entiteta RS, koje čine većinu i u državnom parlamentu, zalažu za ukidanje Suda i Tužiteljstva BiH i kao argument navode upravo to da sudstvo na državnom nivou nije predviđeno Ustavom BiH.
Osim izmjena zakona o VSTV-u, od BiH se traži i usvajanje zakona o sudovima u BiH.
Bosna i Hercegovina nema vrhovni sud na državnom nivou koji bi dosljedno tumačio pravo u cijeloj BiH, a njegovo osnivanje je također upitno zbog protivljenja stranaka iz Republike Srpske.
Evropska komisija konstatira da je u BiH raširena korupcija i da svi nivoi vlasti pokazuju znakove da su pod kontrolom politike, što izravno utječe na svakodnevni život građana, posebno u oblastima zdravstva, obrazovanja, zapošljavanja i javnih nabavki, kao što konstatira da su agencije za provođenje zakona (policija) fragmentirane i podložne neprimjerenom političkom uplitanju.
U dijelu koji govori o problemu korupcije, navodi se i potreba depolitizacije i restrukturiranja javnih poduzeća, koja čine većinu u BiH, te osigurati transparentnost procesa njihove privatizacije.
Što se tiče dijela Osnovnih prava, Evropska komisija konstatira da su zakonski i institucionalni okviri “uglavnom uspostavljeni”, ali da nedostaje cjelovita provedba. U Ustavu Republike Srpske je, kao što smo ranije naveli, postojala odredba o smrtnoj kazni koja je 2019. godine ukinuta.
Konstatira se i kako nije osigurana jednakost svih građana, ravnopravnost spolova, zaštita ranjivih skupina kao što su LGBT osobe, Romi, migranti i tražitelji azila. Za javne emitere se navodi da su pod političkim utjecajem te da je njihova financijska održivost neizvjesna, kao i nedovoljna zaštita novinara.
Jedan od prioriteta koje ističe Evropska komisija govori o tome da političari ne doprinose pomirenju i prevladavanju događaja iz ratne prošlosti. Izričito se navodi da su revizionizam i negiranje genocida u suprotnosti s najosnovnijim evropskim vrijednostima te da svi akteri u BiH moraju pokazati da u potpunosti surađuju s međunarodnim sudovima priznavanjem i poštivanjem njihovih odluka.
Od BiH se, između ostalog, traži da usvoji revidiranu državnu strategiju za rad na predmetima ratnih zločina, unaprijedi sistem zaštite civilnih žrtava rata kao i da trajno riješi pitanje smještaja za oko 100.000 izbjeglica i interno raseljenih osoba.
Zanimljivo je i kako Evropska komisija konstatira da BiH još uvijek ima bilateralni sporazum sa SAD-om o imunitetu, kojim se američki državljani izuzimaju od jurisdikcije Međunarodnog krivičnog suda, što je suprotno s Rimskim statutom i stavom Evropske unije.
Ne poštuju se ni ranije preuzete obveze
Što se tiče ekonomskih kriterija, Evropska komisija je mišljenja da je BiH u ranoj fazi uspostavljanja funkcionalne tržišne ekonomije i da kao takva trenutno ne bi bila konkurentna na tržištu EU-a.
Ukazuje se, između ostalog, na pretjerano zapošljavanje u javnom sektoru, neefikasna javna poduzeća i neefikasan sistem socijalne sigurnosti, slabu vladavinu prava, obimnu birokraciju, korupciju i dugotrajne i složene upravne postupke, rascjepkanost unutarnjeg tržišta, visoku strukturnu nezaposlenost, obimnu neformalnu ekonomiju (rad nacrno), nedovoljno razvijenu transportnu i energetsku infrastrukturu ili neusklađenost propisa.
Od vlada na svim nivoima vlasti traži se da se dogovore i provedu novi set socijalno-ekonomskih reformi, nakon isteka tzv. Reformske agende 2015. - 2018.
BiH ne poštuje ni ranije preuzete obveze, poput spomenutog pravilnog funkcioniranja Parlamentarnog odbora za stabilizaciju i pridruživanje i nacionalnog programa za usvajanje acquisa, odnosno zakonodavstva EU-a. Konkurencijsko vijeće i Vijeće za državnu pomoć BiH funkcionira po etničkom principu gdje najmanje jedan predstavnik svakog naroda treba podržati odluku što također nije u skladu sa standardima EU-a.
BiH nema oblasti politike u kojima zemlja ima dobar nivo pripremljenosti ili je dobro napredovala u pogledu svojih kapaciteta da preuzme obveze koje proizilaze iz članstva u EU, poput vanjske obrambene i sigurnosne politike, regionalne politike, ekonomske i monetarne politike, zaštite životne sredine ili, primjerice, poljoprivrede.
Evropska komisija, između ostalog, zaključuje da bi nefunkcionalnost BiH, u slučaju da ne provede reforme i bude primljena u EU, mogla negativno utjecati na proces donošenja odluka u EU, posebno u vezi s pitanjima koja zahtijevaju jednoglasno odlučivanje među zemljama članicama.