Lobiranje ili savetovanje? Uloga privatnih kompanija u izradi zakona Srbije

Privatne kompanije – i domaće i strane – učestvuju u izradi zakona u oblastima u kojima te firme i same posluju, pokazuje analiza Radija Slobodna Evropa (RSE).

Iako zakon ove aktivnosti ne prepoznaje kao lobiranje, stručnjaci koji se bave istraživanjem korupcije smatraju da ima osnova da se te firme registruju kao lobisti.

Prema podacima koje je RSE dobio iz Ministarstva rudarstva i energetike, predstavnici Naftne industrije Srbije (NIS), koja je većinski u ruskom vlasništvu, kineskog Ziđina, ali i drugih privatnih kompanija učestvovali su u radnim grupama za izrade i izmene zakona u ovoj oblasti u poslednjih pet godina.

Deo radne grupe za izradu izmena i dopuna Zakona o energetici, koja je formirana decembra 2020. godine, bila je Stanka Leskovac, menadžerka za strategiju i dugoročno planiranje u Naftna industrija Srbije, a kao njen zamenik imenovan je Rastislav Kragić, ekspert Koordinator za energetiku u toj kompaniji.

Za predstavnika NIS u radnoj grupi koja je takođe formirana decembra 2020. za izradu Nacrta zakona o izmenama i dopunama Zakona o rudarstvu i geološkim istraživanjima bio je imenovan Zvezdan Cimbaljević, rukovodilac Sektora za licenciranje u NIS, a njegov zamenik je bio Nikola Radovanović, direktor Kancelarije za saradnju sa institucijama Evrpske unije u Naftnoj indrustiji Srbije.

Rastislav Kragić i Nikola Radovanović učestvovali su kao članovi radne grupe i na izradi Zakona o obnovljivim izvorima energije koji još uvek nije izglasan.

Kompanija NIS je u vlasništvu ruske državne kompanije Gasprom njeft.

U radnoj grupi za izradu Nacrta zakona o izmenama i dopunama Zakona o rudarstvu i geološkim istraživanjima su, osim predstavnika NIS-a, bili i predstavnici kineske kompanije Ziđin koper (Zijin Copper) koja posluje u Boru, gradu na jugoistoku Srbije. Jianming Jiao, glavni inženjer na nivou kompanije, bio je imenovan za člana ove radne grupe, a kao njegov zamenik navodi se Yuchuan Luo, zamenik generalnog direktora Ziđin koper.

Ziđin je inače kompanija koja je proteklih godina na meti kritika zbog zagađenja koje emituje u svojim postrojenjima u Boru.

Ko je odgovoran za pojačano zagađenje vazduha u Boru?

Ministarstvo rudarstva i energetike objavilo je u januaru ove godine Nacrt zakona o obnovljivim izvorima energije, kao deo paketa novih propisa u kojem su i Nacrt zakona o izmenama i dopunama Zakona o energetici, Nacrt zakona o energetskoj efikasnosti i racionalnoj upotrebi energije i Nacrt zakona o izmenama i dopunama Zakona o rudarstvu i geološkim istraživanjima.

Šta kažu u Ministarstvu energetike?

U Ministarstvu rudarstva i energetike su za RSE rekli da je Zakonom o planskom sistemu Republike Srbije propisana obaveza učešća svih zainteresovanih strana i ciljnih grupa u procesu konsultacija u svim fazama izrade dokumenta javnih politika.

Kako se navodi u pisanom odgovoru, u zavisnosti od obuhvata dokumenta koji se donose u proces konsultacija se uključuju zainteresovane strane i ciljne grupe iz reda građana i privrednih subjekata, udruženja građana ili privrednih subjekata i drugih organizacija civilnog društva, naučno-istraživačkih, strukovnih i drugih organizacija, kao i predstavnici državnih organa, lokalnih vlasti i ostalih učesnika u planskom sistemu koji sprovode ili u odnosu na koje se sprovodi ta politika.

“Učešće navedenih subjekata ne može se smatrati lobiranjem, niti navedeni predstavnici mogu ‘okrenuti legislativu u svoju korist’. Kad je reč konkretno o učešću predstavnika Naftne industrije Srbije, iz oblasti nafte i gasa, dostavili su sedam načelnih primedbi i 27 pojedinačnih primedbi (po članovima Zakona o energetici). Od navedenog, Radna grupa za izmene i dopune Zakona o energetici prihvatila je u potpunosti četiri načelne primedbe i delimično dve pojedinačne primedbe”, kažu u Ministarstvu energetike.

Radnu grupu u kojoj mogu biti predstavnici državnih organa, strukovnih i građanskih udruženja, te privrednog sektora, formira resorni ministar prilikom izrade legislative ili izmene postojećeg zakona.

U redu je da predstavnici zainteresovanih kompanija dobiju priliku da iznesu mišljenje o tome kako treba da izgleda zakon koji se tiče i njih, ali nije nužno da njihovi predstavnici učestvuju kao članovi radne grupe, smatra Nemanja Nenadić, programski direktor nevladine organizacije Transparentnost Srbija.

To, dodaje on, nosi opasnost da prilikom formulisanja zakonskih normi one budu skrojene tako da pogoduju interesima tih privrednih subjekata.

„Zbog tog rizika bi u najmanju ruku trebalo da se obezbedi javnost podataka o tome koji su to predlozi stizali od strane kompanija koje učestvuju u ovoj radnoj grupi i sa kakvim obrazloženjem su te norme bile predložene", kaže Nenadić.

On napominje da ne postoje pravila koja takav vid učešća nalažu ili zabranjuju.

NIS i Ziđin bez odgovora

Iz kompanija NIS i Ziđin koper nije odgovoreno na upit RSE koja je bila uloga privatnih kompanija u izradi legislative, kao ni da li se prisustvo njihovih predstavnika u radnim grupama može smatrati lobiranjem.

U NIS-u su nas u nezvaničnom razgovoru kratko uputili na Zakon o lobiranju.

Odgovor nismo dobili ni iz Agencije za suzbijanje korupcije, koja vodi registar lobista u Srbiji.

Koje još firme učestvuju u izradi zakona?

Osim ruskog NIS-a i kineskog „Ziđin kopera“, u radnim grupama Ministarstva energetike učestvovale su i druge privatne kompanije ili udruženja koja zastupaju interese privatnih kompanija.

Jedan od članova radne grupe za izradu Zakona o obnovljivim izvorima energije, bio je Tomislav Mićović, generalni sekretar Udruženja naftnih kompanija Srbije, koje okuplja šest privatnih naftnih kompanija i dve u statusu posmatrača. Kao njegova zamenica imenovana je Ivana Mančević.

U izradi istog zakona učestvovao je i Željko Đurić, direktor kompanija „Tesla Wind“ i „Vetroelektrane Balkana“.

Prema podacima Agencije za privredne registre (APR), „Tesla wind“ je osnovan jula 2015. godine. U APR-u se vodi pod šifrom 6420 – delatnost holding kompanija.

Kao zakonski zastupnici vodi se pet osoba: Niall Patrick Hannigan, državljanin Irske, Kai Matias Rintala iz Finske, državljanin Kanade William Stephen Butler, Ahmed Abdelrahim Yousif Mohamed Alawadhi iz Ujedinjenih Arapskih Emirata i Željko Đurić, državljanin Srbije.

Đurić je naveden i kao direktor firme “Vetroelektrane Balkana”, a u APR-u je kao adresa za slanje elektronske pošte navedena ista ona kao i za firmu “Tesla Wind”. Inače, firma “Vetroelektrane Balkana” osnovana je krajem 2007. godine.

Na upit RSE da pojasne ulogu svojih predstavnika u izradi Zakona o obnovljivim izvorima energije, odgovor nije stigao ni iz Udruženja naftnih kompanija Srbije niti iz firmi čiji je predstavnik Željko Đurić.

Šta kaže Zakon o lobiranju?

Prema zakonu koji reguliše tu oblast, lobiranjem se smatra aktivnost kojom se vrši uticaj na organe republičke, pokrajinske i lokalne vlasti u Srbiji, “u postupku donošenja zakona, drugih propisa i opštih akata, iz nadležnosti tih organa vlasti, radi ostvarivanja interesa korisnika lobiranja, u skladu sa zakonom”.

Međutim, isti zakon u drugom stavu člana 3 navodi da se pod lobiranjem ne smatra „aktivnosti lica koja javno saopštavaju svoje stavove, odnosno dostavljaju predloge i stručna mišljenja organima vlasti radi iniciranja, pripreme, razmatranja, usvajanja i davanja obrazloženja predloženih rešenja zakona, drugih propisa i opštih akata”.

Takođe lobiranje ne podrazumeva učestvovanje po pozivu organa vlasti “ili u okviru projekata čiji je korisnik organ vlasti, u pripremi, razmatranju ili davanju stručnih mišljenja o predloženim rešenjima zakona, drugih propisa i opštih akata”.

Ovaj zakon spada u noviju legislativu u Srbiji, s obzirom na to da je u parlamentu usvojen novembra 2018, a da je na snagu stupio u avgustu naredne godine.

Da li kompanije treba da se registruju kao lobisti?

Prema Zakonu o lobiranju, fizičko ili pravno lice koje se bavi lobiranjem mora biti upisano u Registar lobista.

Lobiranje može da obavlja i fizičko lice koje nije upisano u registar pod uslovom da je zakonski zastupnik ili je zaposlen kod fizičkog ili pravnog lica u čijem interesu se vrši lobiranje ili zastupa interese udruženja ili privrednog društva čiji je član korisnik lobiranja.

Upravo učešće u radnim grupama za izrade zakona ukazuje da zakon nije dao dovoljno jasan odgovor na pitanje - šta se smatra lobiranjem i ko je lobista, kaže Nemanja Nenadić. On, međutim, smatra da bi ovakvi slučajevi trebalo da budu evidentirani u skladu sa Zakonom o lobiranju.

„U samom zakonu se iz pojma lobiranja isključuju neki uticaji na zakonodavni proces, poput situacija kada spoljni konsultanti daju svoja mišljenja radnoj grupi koja izrađuje zakon ili vrši neke analize. Međutim, mislim da se ova situacija ne može izjednačiti sa tom, tako da bi po slovu Zakona o lobiranju i obraćanja predstavnika kompanija koji učestvuju u radnim grupama trebalo da budu obuhvaćena i na sasvim jasan način evidentirana“, smatra Nenadić.

U Registar lobista na sajtu Agencije za sprečavanje korupcije u Srbiji do sada je upisano ukupno 28 subjekata – 26 kao domaća fizička lica i dva kao domaća pravna lica.

Savet za borbu protiv korupcije se kao državno nezavisno telo izjasnio protiv donošenja ovog pravnog akta, s obrazloženjem da Srbija trenutno nema dovoljno jake institucije za sprovođenje takvog zakona.

„Kao prvo, mi nismo demokratska i transparentna zemlja. I vi sad u takvu zemlju ubacujete lobiranje koje može da dâ rezultate samo ako je ta država demokratska, transparentna i ako u njoj postoji vladavina prava”, kaže za RSE Jelisaveta Vasilić, članica Saveta za borbu protiv korupcije.

Transparentnost Srbije je istraživala koliko je ovaj zakon primenjivan tokom prvih pet meseci u Vladi Srbije i njenim ministarstvima, Narodnoj skupštini i Predsedništvu Srbije.

Kako se navodi u nedavno objavljenoj studiji “Korupcija na visokom nivou i zakoni krojeni po meri privatnih interesa“, ova organizacije je poslala 23 zahteva za pristup informacijama od javnog značaja i dobila 23 identična odgovora – da nije bilo lobističkih kontakata u smislu odredaba Zakona o lobiranju.

“To ne govori da takvih kontakata nije bilo, već, naprotiv, da o njima nije vođena evidencija i da je zakon u tim prvim mesecima bio kršen”, kaže Nenadić i kaže da se može sumnjati da je ta pojava i dalje prisutna.

Kako se donose zakoni za interese privatnih kompanija?

Jelisaveta Vasilić kaže da je za temeljno istraživanje o uticaju privatnih kompanija na donošenje zakonodavnog okvira neophodno imati uvid u ugovore koje predstavnici vlasti zaključuju sa privatnim kompanijama. Međutim, ti ugovori su često nedostupni javnosti, kaže Vasilić i kao primer navodi projekat “Beograd na vodi”, koji je pratio posebni zakon (lex specialis) koji je izvršio eksproprijaciju zemljišta na tom području.

Primeri iz sveta

U preporukama za pravno regulisanje aktivnosti lobiranja, koje je 2017. godine usvojio Savet Evrope, navodi se da postoje različiti oblici lobiranja, među kojima su i povremeno ili stalno nuđenje saveta ili prezentacija zvaničnicima, učestvovanje u javnim ili zatvorenim konsultacijama, te učestvovanje u formalnim konsultacijama kroz institucionalne kanale.

Lobiranjem se takođe smatra učestvovanje u raspravama, poput parlamentarnih odbora, kao i učešće u delegaciji ili konferenciji, navodi se u dokumentu koji je usvojio Komitet ministara Saveta Evrope.

Savet Evrope u tom dokumentu navodi da zakoni u većem broju država predviđaju da se lobiranjem ne smatra poziv vlade da razgovara sa zvaničnicima, pa stoga nije potrebna registracija tih subjekata.

Međutim, Savet Evrope upozorava da postoji rizik da osoba pozvana da razgovara sa zvaničnikom iskoristi to za promociju svoje agende, te da bi “čin lobiranja ostao neotkriven pod izgovorom izuzete komunikacije sa zvaničnikom”.

Kao primer se navodi Kanada, gde su mnogi lobisti na saveznom nivou tvrdili da ne moraju da se registruju, pošto su zakoni iz 1989, i 1995. godine propisivali da se moraju registrovati samo lobisti koji su želeli da izvrše uticaj, ali da to ne važi za one od kojih je vlada tražili da daju informacije prilikom donošenja odluke.

Izmenom Zakona o registraciji lobista 2003. godine je ova zakonska rupa popunjena, pa u Kanadi svi oblici komunikacije, traženi ili ne od vlade, zahtevaju registraciju i evidenciju u Registru lobista.

U Nemačkoj je, pak, inicijativa o pokretanju Registra lobista pokrenuta tek nedavno, nakon skandala oko tamošnjih parlamentaraca koji su profitirali od posredovanja u prodaji medicinskih maski tokom pandemije korona virusa.

Evropski parlament i Evropska komisija vode dobrovoljni registar koji postoji od 2011. godine.