Una revisión del nuevo bicameralismo, por Juan de la Puente
El Congreso deberá en breve reformar la reforma. Contra el tiempo, deberá realizar la segunda votación que habilite un nuevo cambio constitucional para incluir una disposición transitoria que autorice a este Congreso aprobar tres reglamentos, el del Parlamento Nacional y los de la Cámara de Diputados y de Senadores.
En un año, el Congreso deberá debatir en medio de una galopante crisis casi 300 artículos de tres normas con rango de ley para, en lo posible, paliar los errores de la reforma de la bicameralidad de marzo, cuando se produjo un desembalse reformista inédito, el cambio de 53 artículos de la Constitución, la inclusión de dos nuevos (102A y 102B) y la derogatoria de uno (90A).
El Perú ha batido un nuevo récord: su Constitución es la más reformada del mundo en menos tiempo. En 31 años, sus artículos fueron objeto de 109 intervenciones modificadoras, en tanto que 94 de sus artículos fueron “tocados” por alguna reforma, rubro que incluye la creación de 10 nuevos artículos y disposiciones transitorias especiales.
El ciclo trae sus paradojas. La primera consiste en que los cambios más numerosos son impulsados por quienes defendieron hasta hace poco su intangibilidad bajo el argumento de que esta es una garantía de estabilidad. En el proceso se anotan dos paradojas más: los reformistas abandonaron la defensa del unicameralismo ejercida durante 30 años y en pocos meses se pasaron al bicameralismo sin mayor trámite. También viraron desde el presidencialismo fuerte —la impronta de la Carta de 1993— hacia el parlamentarismo extremo.
El saldo reformista es controvertido. Los cambios culminan la transformación del Congreso en un cuerpo con tres prerrogativas unísonas: constituyente, gobernante y legisferante, una experiencia pocas veces vista en nuestra república y que, más allá del número de artículos, escaños o mayorías numéricas, modela un estado de cosas conservador que el país demorará en superar.
La constituyente es prolífica. Su activismo, siguiendo la reflexión del maestro Loewenstein sobre los límites del cambio constitucional, se refiere tanto al cuerpo intangible de la Carta —la intangibilidad articulada que protege a los institutos en su contenido político, jurídico e histórico— como a la intangibilidad tácita referida al espíritu (Telos) de la Constitución. Los cambios no han producido un corpus coherente, sino un amasijo de artículos que, para una aplicación mínimamente operativa, requerirá sobreexigir a los reglamentos de las cámaras de diputados y senadores.
Si distribuimos las reformas realizadas por el Congreso elegido en 2021 en 4 áreas encontramos lo siguiente: 1) cambios en el área referida a derechos fundamentales en el que se reformaron dos artículos; 2) reformas en la separación de poderes e institutos constitucionales en el que se reformaron 27 artículos sobre los que se aplicaron cambios que deforman, seccionan y limitan las reglas básicas del sistema y del pacto, con efecto debilitador de la presidencia de la República y de varios organismos constitucionales autónomos, y que redistribuyen irregularmente el poder del Legislativo; 3) reformas en el área que del procedimiento institucional en el que se reformaron 11 artículos con efecto crítico en el funcionamiento del Estado; y 4) cambios para la adecuación jurídica con efecto puntual en 14 artículos, cuya modificación obedece a las reformas en otros artículos.
Cambiar o no cambiar la actual carta ya no es el dilema. El Perú experimenta la ruptura del inmovilismo constitucional, aunque la ruptura es más práctica que teórica, pragmática y no conceptual. A diferencia de la década pasada no existe una movilización por reformas democráticas de la Constitución, sino un ciclo de cambio no democrático donde la representación no recurre a la deliberación y consulta con la sociedad y al referéndum.
Considerando el volumen y la profundidad de los cambios, esa actividad constituyente plena es inconstitucional. La cuarta paradoja reside en ello: el debate sobre una asamblea constituyente convocada con métodos democráticos ha sido resuelta a través de una constituyente de facto a cargo de quienes se oponían a su convocatoria.
Por otro lado, la revisión del nuevo bicameralismo peruano trae sorpresas. La reforma instala un Parlamento asimétrico que extrema la idea de un Senado revisor, al que se le carga de funciones designativas y se le priva de otras, contra el estándar internacional y la constitución histórica del Perú. El nuevo Senado carece de iniciativa legislativa —que si lo tienen regiones, municipios y colegios profesionales— solo puede debatir las leyes que provienen de diputados, y no pueden formar comisiones investigadoras y presentar proyectos de reforma constitucional. Esta discapacidad no se aprecia en otros países presidencialistas —Chile, Argentina, Colombia, Brasil, México y EEUU, por ejemplo—, donde el sistema bicameral simétrico permite la interacción dinámica de las dos cámaras que reúnen representaciones iguales, o donde los senadores son elegidos en distritos únicos o mixtos.
El nuevo Parlamento asimétrico debilita aún más la Presidencia de la República. Por ejemplo, el presidente no promulgará las leyes de control de la legislación delegada o de los decretos de urgencia, que serán promulgadas por el presidente del Congreso directamente, en tanto que su potestad de declarar el estado de emergencia se verá reducida porque la prórroga de esta medida requerirá la aprobación del Senado.
Las nuevas cámaras no conjuran los riesgos del actual unicameralismo, donde casi un tercio de legisladores —la mayoría tránsfugas, investigados y/o acusados de faltas y delitos— opera como un núcleo dirimente que bloquea normas ordenadoras y promueve leyes a favor del crimen o de la desregulación pública. Un Senado revisor de solo 60 miembros podrá ser más fácilmente bloqueado y esterilizado para los usos democráticos.
El festival de partidos inscritos y el trasiego de militantes se prepara para reinaugurar el bicameralismo en 2026, ignorando los efectos de las reformas y los actos que diluyen el pacto social. Sin ese pacto, la Constitución como tal, en su acepción clásica o moderna, no existe. El texto intervenido sobrevive, cierto, pero una Constitución que no une no es Constitución, a pesar de que en nuestro caso gozó de un marco considerativo e interpretativo excepcional que el sistema produjo entre 2001 y 2015, en cuyo centro se encontraba el Tribunal Constitucional, y de otras realizaciones de decisiva influencia por su alta calidad como el proceso constitucional, la jurisdicción constitucional, el control constitucional.