Defensa Nacional: ¿Modernización o riesgo de retroceso?

Los recientes Decretos 1112/2024 y 1107/2024, promulgados en días consecutivos, plantean un intento ambicioso de ajustar el sistema de defensa nacional a los desafíos contemporáneos. Sin embargo, una comparación con la reglamentación original establecida por el Decreto 727/2006 evidencia riesgos y contradicciones que invitan a una reflexión profunda sobre las prioridades del país en materia de defensa y soberanía. 

En ese sentido, estos decretos parecen validar las intenciones del Ejecutivo nacional manifestadas en el proyecto de reforma de la ley 24.059 de Seguridad Interior. Esta iniciativa parlamentaria, aún en discusión en la Comisión de Defensa Nacional la Cámara de Diputados, no logró avanzar con dictamen y no fue tratada sobre tablas en el recinto. Sin embargo, el Gobierno nacional parece dispuesto a avanzar por fuera de lo dispuesto por el Poder Legislativo.

Estrictamente, la reglamentación de la ley de defensa nacional de 2006 marcó un antes y un después al consolidar un sistema de defensa orientado exclusivamente hacia agresiones externas perpetradas por otros Estados. Este marco, basado en los principios democráticos recuperados tras la dictadura, aseguró una separación tajante entre defensa nacional y seguridad interior. 

Así, se protegía a las Fuerzas Armadas de la desnaturalización de su función, evitando que se vieran arrastradas a tareas policiales que habían generado graves abusos en el pasado. ¿Por qué entonces, en 2024, se decide poner en jaque este equilibrio?

La redefinición del concepto de "Objetivos de Valor Estratégico"

El Decreto 1107/2024 introduce un cambio conceptual significativo al ampliar la definición de los llamados "Objetivos de Valor Estratégico". Bajo esta nueva normativa, cualquier infraestructura o recurso vital para el Estado, la economía, el medio ambiente o la salud pública puede ser considerado estratégico. 

Aunque en principio parece razonable proteger instalaciones como represas hidroeléctricas, oleoductos o centros de datos críticos, este enfoque también genera interrogantes. ¿Deberán las Fuerzas Armadas involucrarse también en la protección de hospitales o parques industriales? La falta de una delimitación precisa podría conducir a una superposición de roles con las fuerzas de seguridad interior y agencias civiles.

Históricamente, la Argentina ha sido testigo de los peligros de involucrar a las Fuerzas Armadas en tareas internas. La Ley de Defensa Nacional y el Decreto 727/2006 fueron diseñados precisamente para evitar que estas incursiones se repitieran. 

Bajo el pretexto de "nuevas amenazas", como el narcotráfico o el cibercrimen, corremos el riesgo de debilitar las instituciones civiles encargadas de esas áreas. En lugar de fortalecerlas, estas normas podrían promover la militarización de problemas que requieren soluciones integrales y democráticas.

Un enfoque ambiguo en el Decreto 1112/2024

El Decreto 1112/2024, que modifica el marco general del sistema de defensa, también introduce riesgos significativos. Si bien se presenta como un esfuerzo por modernizar la estructura normativa, parece debilitar instituciones clave como el Consejo de Defensa Nacional (CODENA). 

El CODENA, según la reglamentación de 2006, funcionaba como un puente esencial entre la política y lo militar, asegurando un enfoque estratégico y democrático. La nueva normativa, al diluir sus competencias, centraliza decisiones en el Ministerio de Defensa, dejando menos espacio para la supervisión colegiada y las deliberaciones interdisciplinarias.

Un punto de especial preocupación es el impacto en la estructura del Estado Mayor Conjunto de las Fuerzas Armadas. Desde su concepción, esta instancia fue diseñada para garantizar la interoperabilidad y el planeamiento conjunto, claves para una acción militar eficiente y coordinada. 

Sin embargo, los cambios recientes podrían fragmentar estas funciones o someterlas a la presión de las agendas particulares de cada Fuerza, debilitando la capacidad operativa global del país. En ambos casos, se pone en riesgo la eficacia del accionar militar conjunto, un aprendizaje crucial derivado de nuestra experiencia en la Guerra de Malvinas.

La Directiva de Política de Defensa Nacional 2021: un contraste

En este contexto, resulta pertinente analizar la Directiva de Política de Defensa Nacional (DPDN) de 2021, que sigue vigente y establece lineamientos claros para la defensa nacional. La DPDN refuerza la orientación estructural del Sistema de Defensa hacia la disuasión de agresiones externas, siguiendo la Resolución 3314 (1974) de las Naciones Unidas. Este documento insiste en la separación entre defensa nacional y seguridad interior, rechazando la aplicación de doctrinas extranjeras que no se ajusten a las realidades geopolíticas de Sudamérica.

Como se aprecia, la DPDN también pone énfasis en el carácter defensivo de la política militar argentina, evitando cualquier tendencia hacia la proyección ofensiva de poder. Este enfoque contrasta con las ambigüedades de los nuevos decretos, que parecen abrir la puerta a interpretaciones expansivas del rol de las Fuerzas Armadas, especialmente en la protección de los "Objetivos de Valor Estratégico" definidos de manera amplia por el Decreto 1107/2024.

Diferencias clave entre amenazas externas y las "nuevas amenazas"

La Ley de Defensa Nacional, junto con su reglamentación de 2006, establece que la misión primaria de las Fuerzas Armadas es la defensa contra agresiones externas perpetradas por otros Estados. Esta definición es clara y se enmarca en el derecho internacional, excluyendo cualquier injerencia en asuntos internos o en problemas de seguridad interior. En contraste, los Decretos 1112/2024 y 1107/2024 amplían el espectro de responsabilidades al incluir "nuevas amenazas" como el terrorismo, los ataques cibernéticos y la protección de recursos estratégicos.

Si bien es cierto que estas amenazas son reales y complejas, su gestión requiere de un enfoque integral y multidisciplinario que incluya a las fuerzas de seguridad, agencias civiles y organismos internacionales. Las Fuerzas Armadas no están diseñadas ni capacitadas para abordar estas problemáticas sin comprometer su misión primaria y su profesionalización. Además, delegarles estas funciones podría generar conflictos institucionales y tensiones democráticas.

En ese sentido, más allá del origen geográfico del potencial riesgo, lo más relevante para determinar el nivel de violencia necesario para neutralizar la amenaza, debe guardar relación con la intensidad de esta. Es decir que por imperio de los principios de racionalidad, gradualidad y proporcionalidad, para la persecución de los delitos complejos debería ser suficiente con el despliegue de las fuerzas de seguridad federales, toda vez que el nivel de equipos y adiestramiento son los más apropiados para este tipo de operaciones.

Sobre esto último, cabe agregar, que la utilización de las fuerzas armadas representa la última ratio de la Nación. En otras palabras, representa la máxima expresión de violencia estatal y que significaría, en este caso, que todas las instancias intermedias han sido desbordadas o superadas. Este no parece el caso.

Por otra parte, el principio de utilización del instrumento militar difiere radicalmente del que pone en funcionamiento el mecanismo de las fuerzas de seguridad. Por un lado, para los militares, la amenaza se neutraliza aniquilando al enemigo, por otra parte, para las fuerzas de seguridad, la amenaza se desarticula y conduce a sus autores ante las autoridades jurisdiccionales quienes determinarán el temperamento a seguir con aquellos que resulten penalmente responsables de algún delito. Por cuestiones como las mencionadas, Argentina aún está pagando consecuencias.

En la historia argentina, la seguridad interior y la defensa nacional han experimentado diversas etapas de confluencia:

Por un lado, la Doctrina de la Guerra Revolucionaria (1958-1962): Durante la presidencia de Arturo Frondizi, se sancionaron los llamados decretos CONINTES. Estos decretos establecieron un marco legal para la militarización de la seguridad interna y la represión de movimientos subversivos. Además, se introdujo la Doctrina francesa de la Guerra Revolucionaria, que influyó en la estrategia de las Fuerzas Armadas.

En segunda instancia, en la década de 1970 se escribieron las páginas más oscuras del empleo del instrumento militar en asuntos de seguridad interior. La construcción de un estado de excepción y la Doctrina de Seguridad Nacional, escrita en Washington, ordenaron una "guerra antisubversiva" permitiendo la implementación del terror de Estado por parte de las Fuerzas Armadas. 

Se transgredieron todos los límites de la legalidad y la política de defensa se enfocó en el diseño de una la doctrina contrainsurgencia, dejando de lado su misión principal. En síntesis, nuevas amenazas, viejas doctrinas.

Comparación de enfoques: ¿Continuidad o ruptura?

Si el Decreto 727/2006 se inspiró en las mejores prácticas internacionales y en una lectura crítica de nuestra historia reciente, los Decretos 1112/2024 y 1107/2024 parecen responder a urgencias coyunturales sin un análisis profundo de sus implicancias a largo plazo. Mientras que el primero consolidó una estructura funcional y democrática, los nuevos decretos introducen una flexibilidad que puede interpretarse como falta de rumbo estratégico.

Por ejemplo, vale decir, que la ampliación de los "Objetivos de Valor Estratégico" podría justificar una intervención militar en conflictos sociales vinculados a recursos naturales, una situación que amenaza con deslegitimar a las Fuerzas Armadas y aumentar la tensión interna. A su vez, la centralización de decisiones en el ámbito ministerial podría generar dependencia de los ciclos políticos, comprometiendo la estabilidad y continuidad de la política de defensa.

¿Hacia dónde vamos?

Es innegable que la modernización del sistema de defensa es una necesidad imperativa en un mundo donde las amenazas evolucionan constantemente. Sin embargo, esta modernización debe hacerse con cautela, priorizando los principios democráticos y fortaleciendo las capacidades civiles en lugar de relegarlas. Los Decretos 1112/2024 y 1107/2024 representan una oportunidad para debatir qué tipo de defensa nacional queremos: una basada en la protección de la soberanía ante agresiones externas o una herramienta que responde a los vaivenes políticos y económicos del momento.

En otras palabras, los cuadros militares que se desplieguen en el terreno cargarán en sus espaldas las culpas de aquellos dirigentes que mediatizan asuntos tan delicados como la seguridad con propósitos políticos y con marcados sesgos ideológicos.

El impulso de los ministros Bullrich y Petri de esta nueva embestida contra el sistema, encuentran límites en los argumentos atados a la doctrina de empleo, equipamiento, responsabilidades primarias del instrumento militar y presupuesto de defensa nacional.

En ese sentido, vale decir, que, en épocas de gestualidades e interacciones de redes sociales como vectores incidentalmente fuertes en decisiones políticas, es preciso indicar que la triada normativa que ordena a la seguridad, la defensa y la inteligencia mantiene en estado de equilibrio un mecanismo que funciona, con fallas corregibles, pero que aporta certidumbre y previsibilidad. Requisitos indispensables que aportan solidez a políticas de estado y de largo plazo como estas materias exigen.

En síntesis, se puede inferir que la modificación de esta norma implicaría intervenir todo el plexo normativo que ordena a la defensa nacional, seguridad interior e inteligencia. Los contenidos normativos no son dogmáticos, por cuanto la discusión política encuentra en el Poder Legislativo el ámbito propicio a ese efecto. Sin embargo, ello no debería cumplir un fin reactivo a situaciones determinadas, o a demandas de las redes sociales, sino responder a una planificación que aborde toda la problemática de modo integral y responsable.

La historia nos ha enseñado que las Fuerzas Armadas deben permanecer al servicio de la defensa nacional, no de agendas particulares ni de intereses circunstanciales. Es fundamental que el Congreso, la sociedad civil y las instituciones democráticas ejerzan un control estricto sobre estas reformas. Una defensa nacional eficaz no puede construirse sacrificando los principios que nos unen como país: soberanía, democracia y respeto por los derechos humanos.

*Mg. Roberto C. López es Coordinador del área de Asuntos Estratégicos del Instituto de Políticas Públicas y Estado de la Universidad Nacional de Lanús (UNLa). Investigador de la UMET. Consultor.