Presupuesto 2025: el papel aguanta todo, por José De Echave
Termina el año y se inicia uno nuevo en el que, todo indica, en materia económica, tendremos que cargar con una mochila pesada que nos va a pasar factura durante todo el 2025 y más adelante. Hay una suerte de consenso que el presupuesto 2025, aprobado el 30 de noviembre en el Congreso y finalmente publicado el 11 de diciembre, no estaría adecuadamente equilibrado, como lo manda la Constitución.
En el papel se ha aprobado un presupuesto que asciende a S/251.801 millones, pero en el mismo texto se incluyen dispositivos que comprometen gastos adicionales. Lo acaba de señalar el Consejo Fiscal (CF) en un comunicado: “Durante el proceso de formulación y aprobación presupuestal, tanto el Ejecutivo como el Legislativo introdujeron iniciativas que incrementan el gasto público”, sin una adecuada “cuantificación de sus costos y sin identificación de las fuentes de financiamiento correspondientes”.
Además, el CF precisa que en el proceso de definición del presupuesto se han incorporado decenas de artículos y disposiciones que generan gasto público que podrían ser inconstitucionales, incluso tomando en cuenta la preocupante interpretación del Tribunal Constitucional en relación con la prohibición de iniciativa de gasto público para los legisladores. Hoy en día, en medio del desorden, 130 congresistas compiten por quién gasta más y el otrora poderoso Ministerio de Economía y Finanzas deja hacer y deja pasar.
Para el CF, “la aprobación de múltiples iniciativas legislativas por parte del Congreso de la República afecta la capacidad para recaudar ingresos tributarios y generan nuevas obligaciones de gasto público. Por lo tanto, de promulgarse, tendrán un impacto negativo en el cumplimiento de las metas fiscales de mediano y largo plazo”. Está claro que el problema no solo es para el 2025, pero todo indica que la irresponsabilidad es lo que sobra en el Congreso y en el Ejecutivo.
Analizando la evolución de algunas partidas presupuestales
Una manera de ver cómo han evolucionado algunas de las 25 partidas presupuestales es comparar el Presupuesto Inicial de Apertura (PIA) del 2024, con el recientemente aprobado, tomando como referencia las asignaciones funcionales (para qué se gasta) y los programas presupuestales (en qué se gasta).
Según función, las partidas de Educación; planeamiento, gestión y reserva de contingencia; Salud, deuda pública y transporte ocupan los primeros lugares. Sin embargo, en comparación con el PIA 2024, Salud ha perdido un lugar, y pasó de la segunda a la tercera ubicación. Otros sectores que también han retrocedido son saneamiento, Energía y Relaciones Exteriores.
Entre los que han ganado puestos en el ranking, destaca la función legislativa, que sube un par de escalones y que, además, se ubica en el primer lugar tomando en cuenta la variación porcentual del monto asignado en el 2025, con un 31% de incremento (ver tabla). El fuerte incremento en el presupuesto de la función legislativa se ha pretendido justificar rápidamente desde el Congreso por las inversiones que supuestamente se tienen que hacer para el tránsito a la bicameralidad. Habrá que analizar al detalle si este es el verdadero motivo y cómo se irán a justificar las anunciadas inversiones.
Sin pretender hacer un análisis exhaustivo de las diferentes partidas del programa presupuestal, llaman la atención algunas asignaciones. Por ejemplo, habiendo sido identificado como un tema crucial que debería atenderse con prioridad, el programa presupuestal destinado a la reducción de minería ilegal va a recibir menos recursos: el 2024 se le asignó 79.070.158 soles y en el 2025 serán apenas 70.610.196 soles, una reducción del 10,7%. Vinculado a este mismo tema, hay otra partida asignada, la de formalización de la pequeña minería y minería artesanal, que el 2025 será algo más de 15 millones 400.000 soles. ¿Se puede pensar que una actividad que mueve, según datos de la Unidad de Inteligencia Financiera, alrededor de 10.000 millones de dólares por año, pueda ser combatida con presupuestos tan limitados? Todo esto confirma que en realidad no hay ninguna voluntad política en el actual Congreso, ni en el Ejecutivo, para enfrentar a la minería ilegal, y la apuesta sigue siendo postergar decisiones.
Otro programa presupuestal que figura entre los más afectados, con una reducción del 41,3%, es el de remediación de pasivos ambientales mineros; mientras que la partida destinada a la disminución de la incidencia de los conflictos, protestas y movilizaciones sociales violentas que alteran el orden público aparece con uno de los más altos incrementos: 64,7%.
Lo que se viene
Como lo ha señalado el Grupo de Justicia Fiscal, dos años seguidos de déficit e incumplimiento de la regla fiscal, muestran que estamos viviendo en una economía caracterizada por el descontrol, con un Ministerio de Economía y Finanzas sometido a las decisiones del Congreso. La ley de responsabilidad fiscal establece para el 2025 un déficit de 2,2% del PBI. ¿Hay alguna posibilidad de que se cumpla esta meta? En un año preelectoral y con los antecedentes ya descritos que ponen en evidencia el comportamiento irresponsable de los congresistas y a un Ejecutivo sumiso, es iluso pensar que la meta del déficit fiscal se vaya a cumplir. Por lo tanto, todo indica que nos vamos por un tercer año de incumplimiento de la regla fiscal.
Un presupuesto desequilibrado significa mayor endeudamiento que, tarde o temprano, deberá ser asumido por el conjunto de la población. Pero el desarreglo es mayor: todo indica que los gastos van a seguir aumentando a una mayor velocidad que los ingresos, a pesar de que vivimos una situación excepcional, con los precios de minerales, como el cobre y el oro, que siguen muy altos y empresas mineras que se encuentran en una situación de bonanza con ingresos extraordinarios.
Por un lado, no hay voluntad para mejorar los ingresos a través del ajuste de alguna política tributaria y, por otro, el gasto tributario (ingresos que el fisco deja de percibir como resultado de un beneficio que se otorga a una determinada actividad, territorio, contribuyente, consumo, etc.) sigue aumentando, como consecuencia de un festín de exoneraciones, condonación de deudas tributarias y multas, que han otorgado en pared el Congreso, el Ejecutivo y hasta con el aval del Tribunal Constitucional. Como se puede apreciar en el gráfico, entre 2021 y el 2025, el gasto tributario potencial estaría aumentando en un 50,6%.
Ordenar el gasto debería ser una de las prioridades. En paralelo, urge aumentar la recaudación fiscal de manera sostenida y para eso el único camino es implementar una reforma tributaria, como también lo ha propuesto el actual Consejo Fiscal. Corregir el déficit fiscal, recortar gastos que privilegian solo a algunos sectores, mejorar ingresos y combatir la desigualdad son algunas de las tareas que consideramos fundamentales, aunque está claro que este Gobierno no las va a hacer.