La menace du 49-3 : un aveu d’échec de la majorité présidentielle
L’article 49, alinéa 3, de la Constitution française (dit 49-3) prévoit que lors du vote d’un projet ou d’une proposition de loi, le Premier ministre peut décider d’engager la responsabilité du gouvernement.
Dans ce cas, le projet de loi est alors adopté sauf si une motion de censure est déposée par au moins un dixième des députés. En cas de rejet de la motion, le projet est considéré comme adopté ; dans l’hypothèse inverse, le texte est rejeté et le gouvernement renversé.
L’article 49-3 a été introduit dans notre Constitution en réaction à l’instabilité des majorités politiques des IIIe et IVe Républiques.
Ce dispositif est généralement utilisé dans deux cas :
- lorsque le gouvernement ne dispose pas d’une majorité absolue et n’a donc pas le choix pour l’adoption de ses lois (c’est le cas du gouvernement Borne ou le gouvernement Rocard sous la présidence de François Mitterrand) ;
- lorsque malgré une majorité à l’Assemblée nationale, le gouvernement souhaite faire passer rapidement un texte (loi sur le CPE en 2006).
Réforme des retraites : Élisabeth Borne n’exclut pas le recours au 49.3
La Première ministre Élisabeth Borne a promis le lundi 26 septembre « la recherche de compromis » sur la méthode pour engager la réforme des retraites sans pour autant exclure le recours à l’article 49.3 de la Constitution, qui permet l’adoption d’un texte sans vote sauf motion de censure.
Le chef du gouvernement a affirmé sur BFMTV et RMC :
« Ma méthode, c’est le dialogue, la recherche de compromis. En même temps, les Français ne comprendraient pas qu’on soit bloqués, c’est vrai sur le budget, c’est vrai sur les réformes importantes qu’on veut porter […] L’article 49.3 est un des outils qui est à la disposition du gouvernement si on constate une situation de blocage ».
Lorsque les anciens présidents s’en mêlent
Les deux anciens présidents de la République se sont exprimés sur l’emploi du 49-3 lors d’un colloque à l’Institut de France, mercredi 5 octobre.
Pour Nicolas Sarkozy, auréolé par la réforme constitutionnelle de 2008 – la dernière et la plus importante puisqu’elle porta sur 31 articles –, sur l’utilisation de l’article 49-3 :
« J’adore l’expression passer en force. Car sur certains textes ne pas passer en force, c’est ne pas passer du tout… »
Et d’ajouter concernant le débat sur les retraites :
« Le président de la République fera son analyse, en étudiant le rapport coûts/risques. C’est à lui de choisir […] Mais j’ai toujours réfléchi avant d’utiliser le 49-3. »
François Hollande s’est dit pour la suppression du 49-3, mais pas « dans notre régime tel qu’il est actuellement, je l’ai moi-même utilisé. Mais dans un régime présidentiel, il n’a plus sa place. »
L’article 49-3, dispositif autoritaire ou aveu de faiblesse ?
Le quinquennat et l’inversion du calendrier électoral ont fait prendre conscience de cette difficulté par Nicolas Sarkozy au point de ne pas en faire usage et même d’en limiter l’utilisation lors de la réforme constitutionnelle de 2008.
S’il n’est pas un déni démocratique, l’utilisation de l’article 49-3 est devenue ce que Maxime Tandonnet désigne comme un aveu de faiblesse. Les frondeurs sous le gouvernement Valls, notamment à l’occasion de la loi travail en 2017, ou la multiplication des amendements sous le gouvernement Philippe lors de la réforme des retraites, ont amené les deux Premiers ministres à user de ce dispositif, malgré une majorité confortable.
Une situation inédite sous la Vème République
Nous l’avons mentionné plus haut, ce n’est pas la première fois qu’un gouvernement ne dispose que d’une majorité relative à l’Assemblée nationale. Mais c’est la première fois que ce cas de figure se présente depuis la réforme des institutions par Jacques Chirac et la reconfiguration du paysage politique après la première élection d’Emmanuel Macron en 2017.
Le paysage politique sous Michel Rocard (qui a usé et abusé pour certains du 49-3) n’avait rien à voir avec la situation actuelle. En 1988, l’Assemblée nationale présente une composition bipartite (gauche et droite) avec des extrêmes faibles (le PCF est en fort recul et le FN stagne) et un centre qui joue son rôle de modérateur. Nous sortons de deux ans de cohabitation avec deux poids lourds de la politique à la tête de l’exécutif (François Mitterrand et Jacques Chirac). Michel Rocard n’avait que peu à craindre une motion de censure qui aurait entraîné la démission de son gouvernement.
Revenons à aujourd’hui !
Le gouvernement Borne ne dispose pas de réservoirs de voix à l’Assemblée nationale. Si l’utilisation du 49-3, même dans la situation actuelle, reste un aveu de faiblesse, une motion de censure pourrait avoir des conséquences désastreuses pour Emmanuel Macron.
La menace de la dissolution, un aveu d’échec !
Pour reprendre des termes de stratégie militaire, l’article 49-3 est une arme conventionnelle de la guerre entre le gouvernement et l’Assemblée nationale. La dissolution de celle-ci représente l’utilisation de l’arme stratégique nucléaire par le président de la République (toute proportion gardée). Pourquoi envisager ici la dissolution de l’Assemblée nationale dans le cadre du 49-3 ?
Comme je l’ai expliqué plus haut la situation de 2022 est inédite.
Que se passe-t-il si le gouvernement est censuré ? Le Premier ministre doit démissionner et avec lui le gouvernement. Le président de la République doit nommer un nouveau Premier ministre. Or, la situation reste bloquée. Il n’a pas d’autre choix que de dissoudre la chambre basse, d’où sa menace répétée récemment à l’encontre des députés : si vous coulez le gouvernement vous coulerez avec lui ! (il ne le dit pas en ces termes mais l’idée est là). Combien de députés sont-ils prêts à remettre leur mandat en jeu devant un électorat versatile ?
Comme l’arme nucléaire, les retombées de la dissolution sont dangereuses pour tout le monde, locataire de l’Élysée inclus. Car si les élections législatives ne lui donnent pas une majorité absolue, Emmanuel Macron n’aura pas d’autre choix (au risque de bloquer complètement les institutions) que de démissionner.
Et après… ?
Alors, l’actuel président du Sénat, Gérard Larcher aurait à assurer l’intérim jusqu’à l’élection d’un nouveau président de la République (élection à laquelle ne pourrait participer Emmanuel Macron).
Le nouveau chef de l’État devra alors désigner un Premier ministre qui aura la confiance de l’Assemblée nationale. Un point positif cependant : la remise dans l’ordre du calendrier électoral.
La réforme Chirac de 2000 était une erreur car incomplète. Une réforme constitutionnelle de notre système parlementaire doit être entreprise :
- inversion du calendrier électoral (réduire la durée du mandat des députés à 4 ans et augmentation du mandat du président de la République à 6 ans) ;
- suppression du 49-3 (sauf pour la loi de finance) et du droit de dissolution de l’Assemblée nationale ;
- scrutin de liste proportionnel ou uninominal majoritaire à un tour pour l’élection des députés ;
- délimitation plus stricte du droit d’amendements, notamment du gouvernement.