« Apprendre des expériences étrangères » #8 : La Nouvelle-Zélande comme symbole de réformes libérales réussies

La Nouvelle-Zélande a mis en œuvre l’une des expériences de libéralisation les plus radicales de la fin du XX^e siècle. Les choix de politiques publiques des gouvernements de ce pays intéressent particulièrement la France, car la Nouvelle-Zélande fut durant pratiquement un siècle un modèle pour les tenants des doctrines dirigistes social-démocrate [1].

Cela signifie qu’il est possible d’avoir des réformes du secteur public d’ampleur dans un pays de culture dirigiste et gouverné par un Parti travailliste. Comme les autres expériences de baisse des dépenses publiques, l’expérience néozélandaise permet d’affirmer qu’il n’est pas juste de dire que les gouvernements ne remboursent jamais leur dette. Bien au contraire, se désendetter est aussi un moyen de réduire ses dépenses et finalement de réduire sa dette.

À l’heure où les ratios de dette publique et de déficit français sont incompatibles avec ses engagements européens, un taux de chômage plus élevé que partout ailleurs en Europe, une balance des paiements déficitaire et l’un des taux de croissance les plus faibles des pays développés, l’expérience néozélandaise ouvre des perspectives pour l’avenir financier des administrations publiques.

Les travaillistes néozélandais engagent des réformes en 1984 dans un contexte de crise économique, mais aussi de forte instabilité économique, puisque la Nouvelle-Zélande a dû faire face en 1987 au choc de la crise des marchés financiers (Denizet 1987 [2]). Ce mouvement de libéralisation initié par les travaillistes de Nouvelle-Zélande sera ensuite confirmé par le Parti national plutôt placé à droite de l’échiquier politique. Sur la période 1984-2024 on observe une parfaite alternance entre les deux formations politiques qui ont finalement gouverné la même durée de vingt ans (Tableau 1).

Cela signifie que malgré l’alternance, la Nouvelle-Zélande a maintenu cette trajectoire de désengagement de l’État.

Tableau 1

Les chefs de gouvernement en Nouvelle-Zélande et leur parti politique (1984-2024)

Source : Perspective Monde. Outil pédagogique des grandes tendances mondiales depuis 1945. École de politique appliquée. Faculté des lettres et sciences humaines. Université de Sherbrooke, Québec, Canada. (Lien consulté le 25/06/2024)

Les choix des gouvernements travaillistes des années 1984-1990 sont des hérésies économiques au regard de la doctrine keynésienne (Evans et al. 1996 [3], p. 1861), mais en accord avec les préceptes de l’austérité expansive, car contrairement à ce qu’aurait pu prévoir les modèles keynésiens, la libéralisation et l’assainissement des finances publiques ont marqué le début d’un cycle de forte croissance du PIB et de l’emploi pour la Nouvelle-Zélande qui a aussi correspondu avec :

1. Un retour des excédents budgétaires en juin 1994
2. Une baisse du ratio dette publique sur PIB de 52 % du PIB en 1980 à 27 % en 1997
3. Une baisse du chômage
4. Une baisse notable des déficits de la balance des paiements (Evans et al. 1999, p.1861)

La Nouvelle-Zélande a de nouveau pu bénéficier d’un niveau de vie comparable à celui des pays les plus prospères.

La figure 1 montre cette réalité. Elle montre la baisse historique du ratio de dépenses, mais aussi en le rapportant au PIB par habitant français, le rattrapage économique. En 1992, le PIB par habitant français était le double du PIB par habitant néozélandais. En 2022, le PIB français par habitant représente seulement 80 % du PIB par habitant des Néozélandais. La Nouvelle-Zélande a rattrapé son retard économique vis-à-vis de la France. Il y a un décrochage français et un rattrapage néozélandais. Ce rattrapage a pris un peu plus de vingt ans (1991-2012).

Figure 1

Histoire comparative des ratios de dépenses publiques de la France et de la Nouvelle Zélande et de leur niveau de développement économique (1978-2022)

Source : GDP per capita (current dollar), Lien consulté le 25/06/2024, et Government expenditure, percent of GDP (% of GDP), Lien consulté le 25/06/2024.

À l’origine de ces évolutions favorables, il y a des choix politiques qui sont devenus l’emblème des politiques de libéralisation pour de nombreux observateurs[4]. Ils sont un emblème des expériences de libéralisation. L’un des principes fondateurs de ce type de réforme est de substituer aux politiques de stabilisation (stabilization policies) des politiques de stabilité (stable policies) (Evans et al. 1996, p.1863).

Pour y parvenir, il faut articuler :

1. Une politique de vérité des prix
2. Une politique monétaire dont l’unique objectif est la stabilité des prix
3. Une politique budgétaire dont la principale motivation est la baisse des déficits et la recherche d’efficacité

1. La politique de vérité des prix a conduit à supprimer les contrôles sur les salaires, les prix, les taux d’intérêt, les banques et les taux de change (Evans et al. 1996, p.1863-1864). Elle exige aussi que les entreprises fonctionnent sans subvention publique. La vérité des salaires est atteinte grâce à la réforme de 1991 qui rompt avec la tradition travailliste. Jusqu’en 1991, les syndicats disposaient du monopole de la négociation. L’adhésion syndicale était obligatoire. Chaque contrat était négocié par les syndicats de travailleurs et de patron. Le contrat négocié s’imposait à tous les acteurs du secteur concerné. En 1991 le Parlement vote l’Employment Contracts Act (ECA) sous l’autorité d’un gouvernement conservateur. Cette loi lève l’obligation d’appartenir à un syndicat, et permet à chacun de négocier en son nom son contrat de travail. De son côté, l’employeur de son côté a la liberté de signer ou pas une convention collective, ou de négocier un contrat avec chaque salarié individuellement (Evans et al. 1996, p.1879). Il peut choisir d’être représenté par un syndicat, ou pas, lors de la négociation, sachant que les syndicats n’ont aucun statut particulier.

2.  En 1964, le Reserve Bank of New Zealand Act donnait comme mandat aux autorités monétaires de promouvoir l’économie et le bien-être social, mais aussi de réaliser le plein emploi, et la stabilité des prix. Le gouvernement travailliste de 1984 change d’approche. Le seul objectif de la politique monétaire est la stabilité des prix. Il adopte une posture que l’on peut qualifier de monétariste (Evans et al. 1996, p.1866).

3. Le troisième volet de cette politique macroéconomique anti-keynésienne est la réforme du secteur public (Evans et al. 1996, p.1872-1877) et de la sécurité sociale (Evans et al. 1996, p.1877-1883).

La réforme du marché du travail est le canal emprunté pour réduire les dépenses de sécurité sociale

La réduction des déficits et la recherche de l’efficacité sont les objectifs affichés par cette réforme. Elle utilise trois instruments pour y parvenir : autonomie, subsidiarité et responsabilité.

1. L’autonomie des administrations publiques domine l’ensemble des réformes du système éducatif qui ont été décrites par Xavier de Lesquen dans son livre État de choc : un pays sans fonctionnaires (de Lesquen 2008 [5]).

2. La subsidiarité justifie la privatisation. L’État ne doit en effet intervenir que là où les collectivités locales, les associations, les entreprises et les familles se révèlent inefficaces. Les privatisations ont commencé en 1987 (Evans et al. 1996, p.1874). Entre 1988 et 1994, les gouvernements néozélandais ont vendu 21 entreprises publiques (Telecom New Zealand Limited, New Zeland Steel, Air New Zealand, Petrocorp, etc.), chaque entreprise vendue ayant perdu au moment de sa vente sa position de monopole.

3. Le principe de responsabilité inspire les lois sur les finances publiques et en particulier la loi du 26 juillet 1989. Les fonctions opérationnelles sont transférées à des agences. Le gouvernement élabore les politiques.

• La première porte sur le statut de la fonction publique. La loi du 30 mars 1988 (State Sector Act) permet au ministre de recruter des directeurs d’administration (Chief Executive) dans le secteur privé. Le ministre peut depuis cette date passer des contrats de cinq ans avec des hauts fonctionnaires qui ne sont plus statutaires. La notion d’emploi à vie est remise en cause. Il ne peut les licencier que s’ils n’ont pas atteint les objectifs qu’ils devaient réaliser contractuellement. Un tel contrat empêche des licenciements purement politiques à la suite d’élections. La parole d’un ministre engage celle d’un autre.
• La seconde modifie les règles d’affectation des crédits budgétaires (Public Finance Act du 1^er juillet 1989) (Evans et al. 1996, p.1875). Cette loi rend les directions d’administration responsables devant leur ministre, et les ministres responsables des objectifs de leurs politiques et des moyens mis en œuvre. Le ministre passe un contrat avec un directeur d’administration qui peut être étranger sauf exception. Il explique ses objectifs et les moyens dont il dispose. Le ministre prend la place du propriétaire. Il achète des services dont la qualité, la quantité, le coût et les délais sont déterminés contractuellement. Il passe un contrat avec son directeur d’administration, directeur qui ensuite possède une grande autonomie de gestion et qui sait que son contrat ne sera renouvelé que s’il respecte scrupuleusement le contrat.
• Ces lois introduisent la comptabilité d’exercice (Evans et al. 1996, p.1876). Chaque administration est tenue de soumettre sa situation financière à la date de clôture, un détail sur ses recettes et ses dépenses, un état de ses flux de trésorerie (cash flow) et une prévision sur son futur budgétaire.
• Le gouvernement de son côté est tenu d’avoir des finances saines, de se fixer des objectifs budgétaires sur dix ans lors de la présentation de chaque budget annuel. Il doit justifier tout écart par rapport aux normes budgétaires (Fiscal responsability Act 27 juin 1994) [6]. Hors situation exceptionnelle, il doit conserver une situation financière saine et qui ne menace pas les contribuables d’une hausse incontrôlée des impôts. À cette fin, il doit proposer des budgets excédentaires. Cela ne lui interdit pas le déficit lorsque ce dernier est motivé par des dépenses exceptionnelles (crise de 2008 ou crise covid).

La baisse des dépenses de sécurité sociale est aussi une caractéristique des réformes engagées par les gouvernements néozélandais. La politique de vérité des salaires est finalement l’équivalent de la flexisécurité danoise. Elle augmente le taux d’activité de la population néozélandaise et limite le part des inactifs pris en charge par les actifs. Le vieillissement de la population néozélandaise fait aussi prendre ce risque, d’un poids des inactifs trop lourd pour les actifs. La solution a été le renforcement du pilier de capitalisation du régime des retraites [7].

La Nouvelle-Zélande a  un système à deux piliers.

Le premier pilier est universel et non contributif (New Zealand Superannuation). Il est accessible pour toute personne ayant 65 ans et plus.

Le second pilier est par capitalisation. Il a été réformé en 2001 et 2007. À partir de 2007, le Kiwisaver a été initié. Il oblige les entreprises à cotiser pour leurs salariés (auto-enrolment) dans une retraite privée à cotisation ou à prestations définies. Les salariés ont le droit de sortir du dispositif (optout) et de choisir le montant des cotisations qu’ils souhaitent payer (minimum 3 %).

Leçons pour la France

Alors que la France discute régulièrement de la place de son secteur public dans son économie et de l’importance qu’a pris l’impôt réglementaire, elle n’a jamais expérimenté de réformes de structure. Elle reste attachée à un idéal de gestion collective des ressources rares que les gouvernements travaillistes et conservateurs néozélandais ont abandonné durant les quatre décennies passées.

Cette absence de réforme explique le rattrapage néozélandais et le décrochage français. La France du XXI^e siècle est sur une trajectoire économique moins favorable que la Nouvelle-Zélande. Le taux de croissance moyen de son PIB par habitant est sur la période 2000-2022 de 0,8 % contre 1,52 % pour la Nouvelle-Zélande [8]. Elle a un taux de chômage moyen sur cette même période de 8,9 % de la population active contre 4,9 % pour la Nouvelle-Zélande [9].

Sa capacité à répondre au choc du vieillissement est de plus en plus limité, du fait d’un taux d’activité des plus de 55 ans beaucoup plus faible qu’en Nouvelle-Zélande, et d’un poids dans le PIB des dépenses de retraite beaucoup plus important : 14,5 % du PIB pour la France contre 5,19 % pour la Nouvelle-Zélande.

Le ratio dette publique sur PIB est de 117 % pour la France contre 50 % pour la Nouvelle-Zélande alors que cette dernière a aussi dépensé sans compter pour traiter la crise sanitaire. Comme tous les pays qui ont réussi à baisser leurs ratios de dépenses publiques, la Nouvelle-Zélande a accompagné sa réforme de l’État d’une réforme de son marché du travail. Cela signifie que la baisse des dépenses publiques, des transferts sociaux, est potentiellement compensée par une hausse des opportunités de gains qui s’offrent à la population sur le marché.

[1] Rodd, A. 2019. Politiques publiques et bien-être en Nouvelle-Zélande », Revue Interventions économiques [En ligne], 62 | 2019, mis en ligne le 28 juin 2019, consulté le 26 juin 2024. DOI : https://doi.org/10.4000/interventionseconomiques.6536

[2] Denizet, J. 1987. La crise des marchés financiers. Politique Étrangère, 52(4), 841–849.

[3] Evans, L., A., Grimes, B., Wilkinson and D., Teece 1996. Economie reform in New Zeland 1984-1995 : the pursuit of efficiency, Journal of Economic Littérature, XXXIV, 1856-1902.

[4] Cette expérience est relativement bien connue, car elle a fait l’objet de nombreux travaux et recensions. On peut consulter en particulier le livre de Maurice McTigue et le compte rendu qui en a été fait. Lien (consulté le 27/06/2024). McTigue, M.P., 2004. Rolling Back Government : Lessons from New Zealand, Imprimis, april, volume 33 (4).

[5] De Lesquen X. 2008. État de choc : un pays sans fonctionnaires, Editea.

[6] Beauregard, C., et M-J. Gingras 1998. Les lois anti-déficit aux États-Unis et en Nouvelle-Zélande, Télescope, 5 (1).

[7] L’organisation du système des retraites néo-zélandais a été redéfini en 2001. Sa principale caractéristique est de distribuer sans condition de ressources une pension universelle et non contributive. Lien (consulté le 28/06/2024). Pour avoir le droit de recevoir cette pension il faut être âgé de 65 ans ou plus et avoir sa résidence habituelle en Nouvelle-Zélande au moment de son départ en retraite. Il faut être citoyen néo-zélandais ou résidents permanents et être présents sur le sol néo-zélandais depuis au moins 10 ans à compter de l’âge de 20 ans, dont au moins 5 ans après l’âge de 50 ans.

[8] Croissance du PIB par habitant (% annuel). Banque mondiale. Lien (consulté le 28/06/2024)

[9] Chômage (% de la population active) (estimation nationale). Banque mondiale. Lien (consulté le 28/06/2024)