Появление во главе министерства по делам Северного Кавказа выходца из администрации президента России Сергея Чеботарева свидетельствует прежде всего о необходимости усилить управленческий контроль на этом принципиальном участке внутренней политики. В отличие от предыдущего главы Минкавказа Льва Кузнецова с его репутацией свадебного генерала, Чеботарев — человек, глубоко погруженный в кавказские реалии и не имеющий за собой влиятельного патрона, каким для Кузнецова был вице-премьер Александр Хлопонин, также покинувший правительство. Но покажет ли Минкавказа эффективную работу, которую от него ждут уже четыре года, будет всецело зависеть от того, какую команду соберет его новый руководитель.
Новый министр по делам Северного Кавказа Сергей Чеботарев — самая непубличная фигура из новых членов российского правительства, его официальная биография укладывается в один короткий абзац. Уроженец Амурской области, Чеботарев получил на Дальнем Востоке высшее военное образование и затем с 1990 по 1998 годы служил в погранвойсках, после чего занимался научной и преподавательской деятельностью в столичных вузах. Чиновная карьера Чеботарева началась в 2004 году и почти полтора десятилетия происходила в одной и той же структуре — администрации президента. Последние шесть лет он занимал должность заместителя начальника управления АП РФ по межрегиональным и культурным связям с зарубежными странами, курируя взаимодействия со странами Закавказья, Абхазией и Южной Осетией.
В кремлевской администрации Сергей Чеботарев работал под руководством Владимира Чернова, человека из ближайшего окружения Сергея Иванова, главы АП в 2011—2016 годах, ныне спецпредставителя президента по вопросам природоохранной деятельности, экологии и транспорта. Вскоре после того, как на место Иванова пришел Антон Вайно, начальником управления по внутренней политике АП был назначен человек, имеющий давние связи с Северным Кавказом — Андрей Ярин. В середине прошлого десятилетия он некоторое время был вице-премьером Чечни, затем работал в команде полпреда президента в ЮФО Дмитрия Козака, а потом был назначен главой правительства Кабардино-Балкарии и считался самой удачной фигурой на этом посту в период, когда руководителем КБР был Арсен Каноков. Сложно сказать, в какой степени перемещению Сергея Чеботарева в кресло министра по делам Северного Кавказа способствовал именно Ярин, но в том, что связка между ними будет постоянно работающим каналом, сомнений нет. На протяжении долгого времени ускорение экономического развития СКФО считалось персональной зоной ответственности Дмитрия Медведева (сначала в ранге президента, а затем премьер-министра), теперь же фокус управления Кавказом смещается в направлении администрации Владимира Путина.
Такая хорошо просматриваемая схема в принципе отличается от той ситуации, в которой Минкавказа находилось с самого момента его образования в мае 2014 года. Появление этого ведомства в структуре правительства совпало с отставкой с поста полпреда президента в СКФО Александра Хлопонина, который, впрочем, сохранил за собой позицию вице-премьера, курирующего в том числе Северный Кавказ. В бытность Хлопонина кавказским полпредом ему так и не удалось толком запустить анонсированные для СКФО новые институты развития экономики, но ему удалось застолбить постглавы Минкавказа за своим ближайшим соратником Львом Кузнецовым, который в 2010 году остался сменщиком Хлопонина в Красноярском крае.
Никакого предшествующего опыта работы на Кавказе у Кузнецова не было, поэтому его новоиспеченное министерство с самого начала было открыто для всех лоббистских ветров. Почти сразу ключевым заместителем главы Минкавказа (с апреля 2016 года в ранге первого заместителя) был назначен Одес Байсултанов, бывший глава правительства Чечни и родственник главы этой республики Рамзана Кадырова. Фактически именно он оказался главной фигурой в министерстве — функции Льва Кузнецова все больше напоминали протокольные, а все вопросы на «земле» решал Байсултанов, в ряде ситуаций — например, в последние месяцы подготовки к юбилею Дербента — проявивший себя мастером «ручного управления».
В бытность Александра Хлопонина полпредом президента в СКФО его часто критиковали за то, что задачу экономического развития Северного Кавказа он сводит к нескольким мегапроектам наподобие туристического кластера или ряда крупных предприятий в промышленности и АПК. С появлением Минкавказа ставка на мегапроекты никуда не делась, однако из первых крупных неудач явно были сделаны нужные выводы. В отличие от того же опального Ахмеда Билалова, первого председателя совета директоров компании «Курорты Северного Кавказа», который обещал организовать прорыв в туризме в кратчайшие сроки, новые кураторы экономической политики СКФО действовали очень осторожно.
Не исключено, что сказывался элементарный недостаток опыта работы с кавказской спецификой. Среди замов и помощников Льва Кузнецова опыт работы в регионе имели далеко не все, так что в целом команда Минкавказа не производила впечатление слаженного организма. С одной стороны, в ней хорошо прослеживалась группа выходцев из Красноярска (заместители министра Михаил Развожаев и Ольга Рухуллаева), с другой, в Микавказа перебрались чиновники из кавказских республик, которым не нашлось постов в своих регионах. К последним прежде всего относятся бывший сенатор от Северной Осетии Олег Хацаев, которого часто называли претендентом на пост главы этой республики, и бывший вице-премьер правительства Дагестана Ризван Газимагомедов. Найти общий знаменатель при такой кадровой чересполосице и частых сменах исполнителей нижестоящего уровня было сложно.
В результате за первые четыре года работы Минкавказа продвинуться в реализации новых мегапроектов удалось не так чтобы далеко. Характерный пример — планы по строительству инновационного медицинского кластера заявленной стоимостью 162 млрд рублей. Первоначально его планировалось создавать в Ставропольском крае, но затем работа уперлась в бесконечную переписку с местными чиновниками, которые так и не смогли найти для кластера подходящий участок земли, после чего дислокацию проекта пришлось переносить в Карачаево-Черкесию. Из-за этих проволочек начало строительства пришлось отодвинуть на 2019 год, но еще непонятно, сможет ли проект стать «якорем» для частных инвесторов.
Что же касается так называемого Каспийского хаба, еще одного мегапроекта, представленного Минкавказом, то здесь за несколько лет результаты еще более призрачны. В ноябре прошлого года правительство утвердило Стратегию развития российских морских портов в Каспийском бассейне до 2030 года, предполагающую строительство новых портовых мощностей, но будет ли это подкреплено реальными деньгами, пока совершенно непонятно. Первоначально средства на мегапроекты планировалось изыскать за счет принятой еще при Хлопонине госпрограммы развития СКФО, но уже на 2017 год ее финансирование было сокращено вдвое — с 31,8 до 13,7 млрд рублей, сопоставимые суммы затем были заявлены и на 2018−2019 годы. Между тем для создания на Каспии новой транспортно-логистической инфраструктуры требуются десятки миллиардов средств бюджетных вложений, прежде чем сюда придут крупные частные инвесторы.
В сфере туризма в СКФО успехи более зримы. Первый построенный на Северном Кавказе в постсоветский период курорт Архыз в Карачаево-Черкесии быстро приобрел популярность — всего за два первых месяца прошедшего горнолыжного сезона его посетили 115 тысяч человек. Продолжилось обновление горнолыжной инфраструктуры Приэльбрусья, статус национального был присвоен Кисловодскому курортному парку, а в начале этого года еще один новый курорт (Ведучи) открылся в Чечне. Но не обошлось и без сомнительных начинаний наподобие введения курортного сбора с отдыхающих. Эту инициативу Минкавказа удалось пролоббировать пока в режиме эксперимента для четырех регионов — Ставропольского, Краснодарского и Алтайского краев, а также Крыма. Но Госдума отдала ряд ключевых решений по курортному сбору на усмотрение регионам, а те главным образом предсказуемо саботировали начинание, установив минимальные ставки сбора и массу льгот по его уплате.
О том, насколько эффективными оказались стартовавшие еще при Александре Хлопонине механизмы стимулирования экономики СК, можно судить по результатам проверки Генпрокуратуры в Корпорации развития СКФО (КРСК), созданной в 2010 году в качестве дочерней структуры Внешэкономбанка. Как оказалось, за это время вместо как минимум 40 обещанных проектов было профинансировано всего семь (три из них были признаны убыточными), сумма привлеченных частных инвестиций вместо 35 млрд рублей составила всего 6 млрд, было создано только 600 рабочих мест против запланированных 15 тысяч.
К этому надо добавить постоянную кадровую чехарду в руководстве корпорации, а также в «Курортах Северного Кавказа» (КСК), хотя именно Минкавказа приложила немалые усилия, чтобы переломить эту ситуацию. В мае прошлого года Внешэкономбанк принял решение передать КРСК под управление министерства, еще до этого председателем советов директоров корпорации стал Одес Байсултанов, он же занял аналогичную должность в КСК. Однако у этой консолидации ресурсов есть совершенно обратная сторона: влиятельность Байсултанова резко возросла, и для нового главы Минкавказа это обстоятельство, возможно, определит первоочередной круг управленческих задач.
Незадолго до президентских выборов некоторые источники поговаривали, что в новой структуре правительства для Минкавказа может вообще не найтись места. Тот факт, что министерство было сохранено, свидетельствует об определенных позитивных результатах его деятельности, несмотря на чрезвычайно завышенные исходные ожидания. Если говорить об экономике, то это прежде всего выработка механизмов государственной поддержки приоритетных инвестиционных проектов среднего масштаба, которая все же произошла методом проб и ошибок — во многом, опять же, благодаря личным усилиям Одеса Байсултанова. В прошлом году с участием средств госпрограммы развития СКФО началась реализация 14 проектов, в рамках которых должно быть привлечено около 2,7 млрд рублей и создано почти две тысячи новых рабочих мест. Пока это не так много, но важно, что отбор проектов был публичным и достаточно жестким, а заявленные суммы выглядят для Кавказа совершенно реалистично.
Но есть и ряд экономических проблем, которые для первой версии Минкавказа остались, по сути, черным ящиком. Главная из них — громадные долги республик СКФО за энергоресурсы: ситуация в этой сфере год от года становится все хуже, а каких-то внятных мер по ее решению по-прежнему нет. Несколько дней назад по итогам прошедшего заседания совета директоров «Газпрома» появилась информация о том, что только за первый квартал объем просроченной задолженности за газ на Северном Кавказе увеличился с 26,9 до 35,6 млрд рублей. В прошлом году вместо компании «Газпром межрегионгаз Пятигорск», поставлявшей газ в пять республик СКФО (за исключением Чечни), в этих субъектах газоснабжением стали заниматься самостоятельные поставщики. Уступка прав (требований) долгов между старой компанией и новыми поставщиками позволила чисто бухгалтерским методом снизить объем просроченной задолженности с 45,6 до 26,9 млрд рублей, но без учета уступки долг за газ по итогам прошлого года достиг 85 млрд рублей. Задолженность СКФО за электроэнергию на оптовом рынке на начало года составляла почти 45 млрд рублей, или две трети от общероссийского объема.
Для решения этих проблем требуется не только управленческое мастерство, но и политическая воля. Минувшей осенью Александр Хлопонин пригрозил чиновникам решительными оргвыводами за отсутствие прогресса в ситуации с долгами по ЖКХ, но никаких действий за этим не последовало — скорее в последние месяцы тема особенно не педалировалась. Фактически осталась без движения при Льве Кузнецова и вечная для Северного Кавказа проблема землепользования, хотя без принятия эффективных решений земельные конфликты будут регулярно выходить на поверхность (как это происходит в Дагестане), а сельское хозяйство Кавказа будет оставаться во многом на традиционном уровне. Накопилось и множество экологических проблем — в том же Дагестане проблемы мусорных свалок, очистных сооружений, стихийной застройки давно переросли региональный уровень. Совершенно очевидно, что на Северном Кавказе требуются системные комплексные решения, на которые красноярская команда оказалась неспособна.
Северо-Кавказская редакция EADaily