Кому на Руси жить хорошо. Регионы
Почему уровень жизни в разных субъектах РФ отличается, как небо от земли
«СП» продолжает серию публикаций на тему «Кому на Руси жить хорошо». В этот раз речь пойдет о регионах. В том смысле, почему в одних субъектах Федерации люди живут весьма неплохо, а в других совсем неважно.
Условно регионы можно разделить на тех, у кого «твердая четверка», у кого просто «хорошо», где жизнь на «троечку», а где она по-настоящему плохая. И весь вопрос в том, что отличает успешных от аутсайдеров.
Безусловно, важный фактор — природные богатства и географическое положение. Северные регионы, богатые нефтью и газом, живут значительно лучше остальных. Людям приходится терпеть все «минусы» суровой зимы, но заработок там приличный. В Сургут, Надым, Нижневартовск, Тюмень едут «за рублем» со всей страны.
Вне «конкурсного забега» — Москва. В столице аккумулируются финансы со всей России, а потому есть возможность не только устроиться на непыльную работу с неплохой зарплатой, но и чувствовать себя социально защищенным. Да и просто жить в комфортной среде — гулять среди живописных скверов, ходить по мощеным тротуарам и ездить в новеньких полупустых автобусах.
Логичнее было бы сравнивать регионы со схожими природными условиями и схожим потенциалом. И вот тут обнаруживается, что два соседних региона могут жить абсолютно по-разному.
Несколько ярких примеров. Первый — Челябинская область и Свердловская. В Челябинской области нет недостатка в промышленности, наоборот, от ее выбросов жители буквально задыхаются. Нет недостатка и в квалифицированных кадрах: там, где производство, много рабочих и инженеров. Только в Свердловской области, где условия схожи, зарабатывают значительно больше, лучше дороги. В Челябинске средняя зарплата рабочего всего 18−20 тысяч, даже в центре города асфальт не везде, а спрос на жилье такой, что квартиру можно купить чуть ли не за миллион рублей.
Второй пример. Алтайский край и Кемеровская область. Раньше земля Алтая славилась на всю страну своими тракторами и другой сельхозтехникой. Сегодня город Рубцовск, где процент занятых в промышленности был самым высоким на весь СССР после Норильска, откровенно вымирает. От заводов остались разбитые стены цехов. Зато в Кузбассе чувствуется рука «хозяина».
Третий пример. Курская область и Белгородская. В Белгороде чисто, аккуратно, в целом уютно. По всей области возводятся спортивные центры, развивается малоэтажное строительство. Многодетные семьи могут получить дом. Коррупция на бытовом уровне низкая. А вот в Курске — ситуация иная. Хотя, казалось бы, тот же чернозем. В центре города по немощенным улицам гуляют куры, люди зарабатывают мало.
Четвертый пример — две области Центральной России — Калужская и Тверская. В Калуге строятся новые предприятия, инвесторы из разных стран мира стоят в очереди. Специалисты едут в область со всей России, а потому аренда жилья им обходится, бывает, дороже, чем в Москве. А вот Тверская область год от года сообщает лишь о новых закрытых предприятиях. Хотя в советское время их было построено — больших и самого разного профиля — очень много.
Еще пример. Чечня и Дагестан. Дотаций из федерального бюджета Дагестан получает немало, как и Чечня. Только в Чечне строятся отличные жилищные массивы, прокладываются проспекты, запускаются новые производства. В целом, люди ощущают, что жизнь становится лучше. Даже после всех испытаний, выпавших на долю республики. А вот города Дагестана — это, как правило, скопления домов и магазинов. Улицы с разбитыми дорогами завалены мусором, общественный транспорт во многих местах отсутствует.
Так в чем причина такой диспропорции? Причем, как следует из исследования Аналитического кредитного рейтингового агентства, разрыв в доходах между бедными и богатыми регионами лишь увеличивается. В Минюсте уже готовят законопроект о передаче части полномочий неэффективных регионов на федеральный уровень.
Директор Института региональных проблем Дмитрий Журавлёв:
— Неравенство регионов я бы объяснил тремя основными причинами. Первая — качество управления. Если брать центральные регионы, то во многом благополучие зависит от руководства. Эффективные управленцы могут привлечь инвестиции, в том числе иностранные. Но для того, чтобы просто разговаривать с иностранцами, надо иметь навыки общения с ними.
Вторая причина — степень влияния регионального руководителя. Скажем, если мы сравниваем Чечню и Дагестан, то помимо профессионализма имеет значение именно влияние лидера, у Кадырова оно больше, чем у Абдулатипова.
Третья причина — историческое стечение обстоятельств. Скажем, в Кемеровской области есть уголь, и это прочная база для развития. В Алтайском крае промышленность умерла давно, поэтому он живет хуже. Последствия «девяностых» сказались в крае сильно, единственное — улучшилась экология.
Важна еще структура имеющейся промышленности. Взять Челябинскую и Свердловскую области. В Свердловской промышленность более мощная, так сложилось исторически. Во-вторых, Свердловск (ныне Екатеринбург) всегда был некоронованной столицей Урала, а о Челябинске западные бизнесмены узнали сравнительно недавно. Всё-таки, когда говорят про Урал, то инвесторы вспоминают Екатеринбург. В-третьих, Эдуард Россель был объективно сильнее, чем губернаторы Челябинской области. Он был харизматичным лидером, недаром при нем даже говори про «Уральскую республику».
Есть и другие примеры. Когда я был в Смоленске, то недоумевал: как можно довести город до такого состояния? Причем это на границе с Европой, не где-то в Сибири, откуда год скачи — никуда не доскачешь. Через Смоленск идут все пути в Европу из Москвы. Но это уже вопрос компетенции руководителей.
«СП»: — История знает много примеров, когда при наличии ресурсов происходило падение уровня жизни, и когда при их отсутствии начинался рост.
— Совершенно верно. Но есть и исторические причины. Скажем, угольная промышленность будет разваливаться дольше, чем тракторостроение. Но основная, повторяю, причина — уровень компетенции руководителей и уровень их влияния.
Скажем, Ульяновская область стартовала недавно с очень низких позиций. Предыдущие два губернатора завалили экономику региона. А теперь дела, вроде, пошли в гору.
Вопрос: где найти квалифицированных управленцев для всех регионов? На мой взгляд, необходима система «кнута и пряника». Сегодня довольно легко быть неэффективным руководителем. Можно завалить экономику региона, а потом уехать куда-нибудь с высоко поднятой головой. За провалы ничего не будет. Скажем, поставили губернатора, он просидел в должности десять лет и потом свободен, ни за что не отвечает. Можно набрать кредитов, а отдавать следующему губернатору.
Необходима система оценки деятельности глав регионов и поощрения или наказания по результатам этой оценки. Теоретически, главная оценка ставится на выборах. Но граждане не обязаны поголовно быть одновременно экономистами, юристами и политологами. Конечно, если во всех сферах провал, то человека не переизберут. Но оценку надо делать не тогда, когда спасать уже нечего, а раньше. Поэтому нужна оценка со стороны федеральной власти.
У нас много раз предпринимались попытки такую систему оценки создать. Но, во-первых, это не так просто. Главное, нигде не сказано, что будет, если губернатор займет последнее место. К примеру, глава Кировской области во многих рейтингах занимал последнее место, но пока его не поймали в ресторане с деньгами, он спокойно занимал свой пост.
«СП»: — В Ульяновской и Калужской областях приняли региональные законы о налоговых льготах.
— Инвестиции не всегда привлекаются за счет налоговых льгот. В успешных регионах помимо льгот еще упростили правила работы органов власти с бизнесом. Инвестклимат — это комфорт для деятельности. Губернатор Ульяновской области много сделал именно для этого.
Необходимо еще создать определенный образ региона. Инвесторы должны верить губернатору и знать о регионе. Порой они Челябинск от Екатеринбурга не отличают. Первый вопрос, который мне задавали зарубежные инвесторы по поводу Челябинска, это стоит ли брать с собой охрану? К экономике в чистом виде это не имеет никакого отношения.
Надо создать привлекательную «обертку». Но инвесторы должны верить, что будет стабильная обстановка, что вложенные деньги через десять лет не пропадут из-за настроения губернатора.
Работать над инвестклиматом наших граждан не учили, особенно что касается иностранных инвесторов. Губернаторы не имеют опыта внешнеэкономической деятельности.
«СП»: — То есть, речь о привитии нового мышления руководителям регионов?
— Многие губернаторы не понимают, как вообще действовать. Некоторые люди умеют хорошо избираться. Но выборный процесс и управленческий отличаются сильно, для них нужны разные человеческие качества. И никогда у нас не учили управлять регионом.
Надо стимулировать руководителей получать необходимые знания. Хоть школу «ликбеза губернаторов» открывать.
«СП»: — Насколько важны горизонтальные связи между регионами для их развития?
— У нас есть примеры межрегиональных экономических ассоциаций. Но они созданы регионами, которые достаточно благополучны. Скажем, есть ассоциация Северного Урала. Кто мог себе позволить вложиться в инфраструктуру и нанять хороших специалистов, тот и создал ассоциацию. Но у кого денег нет, не может потратиться на развитие инфраструктуры.
Межрегиональная кооперация поднимает уровень жизни, но лучше всего она получается у богатых регионов. Этакий «замкнутый круг».
Конечно, нужны перекрестные рынки. Но их нельзя создать искусственно. Можно только вложить в инфраструктуру, чтобы из одного региона в другой можно было легко возить товары. Если в одном регионе нормальная покупательная способность, а в соседнем есть товары, то их привезут. Но должны быть дороги. Сегодня проще из Кирова доехать до Москвы, а потом до Удмуртии, нежели напрямую от Кирова до Удмуртии.
«СП»: — В ближайшие годы что-то принципиально изменится в системе регионального развития?
— Всё может измениться, только если случится что-то чрезвычайное, скажем, начнется массовое банкротство регионов. Во всех остальных случаях региональная элита крайне инертна, она консервативна по определению. Она не хочет ничего менять, у нее всё довольно хорошо. Изменений элита боится больше, чем стагнации, потому как есть риск потерять имеющееся.
Дело в том, что часто региональная элита и есть владелец собственности. Если экономика маленькая, то можно держать всё под контролем. А если появятся новые субъекты хозяйствования, то контроль не будет полным. Скажем, придет инвестор из Москвы, он же проблемы будет решать не у губернатора, а в столице. Чем больше экономика региона, тем больше местная элита думает о развитии области, а чем экономика меньше, тем менее охотно воспринимают изменения. Так что богатые регионы будут развиваться дальше, а бедные — консервировать нынешнее положение.
Научный руководитель РЭУ им. Плеханова Сергей Валентей:
— Общего рецепта по развитию регионов нет. Когда говорят о развитии регионов, то речь, будто о средней температуре по больнице. Развитие региона определяет большая совокупность факторов. Скажем, у Свердловской и Челябинской областей разная хозяйственная направленность. Или возьмем регионы, которые добывают уголь. Это топливо заменилось газом, соответственно, угледобывающие регионы «просели».
После начала рыночных реформ наша экономика стала ориентироваться на добычу сырья. В итоге наиболее богатыми и мотивированными к развитию стали регионы, добывающие природные ресурсы. А вот регионы, где были крупные обрабатывающие предприятия, серьезно потеряли. Конечно, это национальная трагедия — рыночные реформы убили промышленность.
В реальности регионы оказались в разном экономическом положении, хотя они могут и граничить друг с другом. Кризис по-разному влияет на разные территории. Поэтому надо отходить от единообразной региональной политики.
«СП»: — В Центральной России одни регионы развиваются, а в других ситуация ухудшается.
— В истории велика роль личности. К примеру, я встречался с губернатором Калужской области. Могу сказать, что это «хозяин», который «зубами» тащит регион.
На границе Москвы и Калужской области удобная инфраструктура. Руководство области на этом хорошо сыграло. Идет железная дорога, справа автодорога, посередине линия электропередач. Инфраструктура была уже создана. Губернатор не стал строить заводы, он просто создал условия для инвесторов. И в этом отличие управления регионами от управления предприятиями.
К тому же, как я знаю, у губернатора Калужской области хорошие отношения с премьером. Но у многих были хорошие отношения с первыми лицами государства, только не все использовали это во благо регионов.
«СП»: — Минюст готовит закон о переводе части полномочий регионов на федеральный уровень.
— Я сторонник совершенно другой модели. Неэффективные регионы надо брать под контроль. Но надо и повышать полномочия субъектов Российской Федерации, стимулировать их к организации производства на своей территории.
У нас сейчас слишком централизованная система управления. Унитарного государства у нас всё равно не будет, регионы будут относительно самостоятельными, поэтому не надо им выкручивать руки. Да и что такое неэффективность? В одном случае регион неэффективен потому, что проворовался губернатор. В другом случае — губернатор плохой управленец.
К неэффективности могут вести и решения федерального центра. Скажем, центр выделяет деньги на какую-то программу, от которой регион не в силах отказаться. Но исторически на территории субъекта РФ развивались другие производства. Значит, разваливается сложившаяся система, а новое производство не работает.
«СП»: — Может, проблема еще в развитии районов?
— Стоит пересмотреть систему налогов. У нас сейчас федеральный центр забирает деньги и распределяет их между регионами, а регионы забирают деньги с районов и распределяют их между муниципалитетами. Я недавно разговаривал с одним руководителем муниципалитета. Он сказал: «Мне невыгодно собирать налоги с земельных участков и искать тех, кто не платит, потому что мне перестанут оказывать помощь из областного центра».
Нынешняя модель неэффективна. Минюст сейчас пытается действовать как прокурор.
«СП»: — Как готовить эффективных руководителей?
— В любой стране мира есть хорошие и плохие управленцы. Наиболее эффективная система — прямые выборы. Но эта система должна строиться долго. Когда у нас кинулись от административно-командной системы к демократии, начался «парад суверенитетов».
Может, нам бы подошла система, близкая к французской, где унитарное государство с широкими полномочиями территорий. От этого медленно надо переходить к федеративным отношениям. Что такое федерация? Это когда каждый ее субъект экономически самодостаточен.
Центральная проблема — предельно низкая ответственность за свою работу на всех уровнях власти. К примеру, за что у нас отвечает Министерство промышленности? Оно отвечает не за развитие промышленности, а за распределение денег на развитие производства. За что отвечают регионы?
Деньги, которые поступают из центра, надо контролировать. Не только с точки зрения, не воруют ли их, а насколько тратят эффективно. Вот насколько эффективен мост на остров Русский?
Нормальное государство начинается с нормальной ответственности.
«СП»: — Неравенство между регионами будет расти или слабые территории постепенно подтянутся до уровня сильных?
— Думаю, вопрос надо ставить иначе. Нынешняя политика Минфина и направлена на выравнивание — у богатых забираем и бедным отдаем. Надо формировать стимулы, чтобы слабые регионы стремились к выравниванию. И это — разные политики.
Ограничение полномочий регионов или наделение их полномочиями, которые финансово не обеспечены, привели к тому, что асимметрия увеличилась.
Выравнивание сыграло положительную роль раньше, когда некоторые области были близки к социальному бунту. Но потом наступили «тучные» годы, а политика осталась прежней.
При сохранении прежних подходов количество экономически несамодостаточных регионов будет увеличиваться. А это уже угроза национальной безопасности.
Насколько я знаю, в правительстве сегодня готовятся изменения. С чем-то удалось ознакомиться. На мой взгляд, это небесспорные документы.