Новое в законодательстве о закупках
По традиции начало года в сфере закупок ознаменовано изменениями законодательства. Правда, на этот раз не столь масштабными по сравнению с теми, что были в предыдущие годы. Сегодня мы расскажем о новациях, которые заказчики должны изучить самым внимательным образом, дабы не оказаться неожиданно нарушителями закона, а также об изменениях, которые еще на этапе принятия.
Дмитрий Александрович КАЗАНЦЕВ, руководитель Департамента нормативно-правового регулирования B2B-Center, кандидат юридических наук
Квотирование
С 1 января 2021 года вступают в силу утвержденные в начале декабря прошлого года параметры квотирования закупок у российских производителей. Квоты установлены в отношении почти трехсот категорий продукции. Они определяют тот минимальный удельный ценовой вес заказов, который заказчик должен разместить в данной категории именно у поставщиков из стран ЕАЭС. Причем правила эти касаются и закупок по Закону № 44‑ФЗ, и закупок по Закону № 223‑ФЗ — такие требования установлены постановлением Правительства РФ от 3 декабря 2020 года № 2014[1] и постановлением Правительства РФ от 3 декабря 2020 года № 2013[2] соответственно.
Квоты эти весьма значительны и по многим категориям доходят до 90%. Иными словами, заказчик обязан будет, например, почти все свои закупки охранной сигнализации, радиолокационной аппаратуры и товаров, проходящих по категории «электронные компоненты», провести так, чтобы подряд в конце концов оказался у поставщика из стран ЕАЭС. Правда, локализации производства поставщика, например, в России будет для выполнения этой обязанности недостаточно. Заказчик непременно должен убедиться в том, что поставщик включен в реестр российских производителей и получил соответствующий документ в Министерстве промышленности и торговли РФ. Справедливости ради стоит отметить, что для большинства категорий заказчиков квота повышается постепенно и до 90% доходит лишь в 2023 году.
Помимо вполне очевидной продукции вроде водонагревательных котлов и струнных инструментов квоты установлены, например, для ноутбуков, смартфонов и электронных планшетов: не менее половины в 2021 году и не менее двух третей в 2023 году из их числа должны быть произведены в ЕАЭС. Впрочем, здесь же стоит упомянуть и о том, что Минпромторг России предлагает вовсе запретить госзаказчикам приобретать иностранную электронику.
Если госзаказчик имеет, по крайней мере, инструменты для выполнения этих квот — целый ряд постановлений правительства дает ему право отклонять заявки иностранных участников при закупке той или иной продукции, — то компаниям, работающим по Закону № 223‑ФЗ вменили обязанность закупать российское, но не дали права отклонять иностранное. Теоретически госкомпании могли бы попытаться обеспечить победу российских производителей с помощью инструмента ценовых преференций, предусмотренных постановлением № 925[3]. Однако пункт 8 этого постановления (особенно в том толковании, которое было дано в определении Верховного суда РФ от 23 января 2020 года № 303-ЭС19-12126 по делу № А04-4969/2018) лишает заказчика возможности исполнить квоты с помощью этого инструмента. Ведь, как настаивает Верховный суд, заказчик обязан предоставлять преференции не только российским поставщикам, но и поставщикам из стран ЕАЭС и даже из стран ВТО. На практике это означает, что все оказываются в равном положении, а значит, де-факто преференции не предоставляются никому.
Представители регулятора предлагают госкомпаниям исполнять квоты, объявляя неконкурентные закупки. В этих закупках заказчик, осуществляющий закупки в правовом поле Закона № 223‑ФЗ, получает возможность действовать подобно заказчику, работающему по Закону № 44‑ФЗ, и отклонять предложения иностранных производителей, тем самым обеспечивая конкуренцию лишь между российскими поставщиками. Беда лишь в том, что тот же регулятор упорно стремится ограничить объем неконкурентных закупок 10%. Перешагнув этот порог, заказчик не сможет исполнять квоты.
Предполагается предусмотреть для заказчиков возможность обосновывать невозможность исполнения квот. Правда, пока не вполне ясно, как это делать: отчетность об объеме закупок у российских поставщиков должна формироваться автоматически в ЕИС, после чего заказчик лишь подписывает ее усиленной квалифицированной подписью. О том, как это будет работать на практике, заказчики узнают в январе 2022 года, когда должен быть сформирован первый отчет об исполнении квот в 2021 году.
Требования к закупкам у МСП
Похожей новеллой стали поправки в Закон № 223‑ФЗ, максимально приближающие закупки у субъектов малого и среднего предпринимательства к стандартам контрактной системы. В частности, заказчик существенно ограничен в возможности устанавливать требования к участникам таких закупок. В сущности, для допуска к закупке участнику из числа субъектов МСП теперь достаточно будет предоставить лишь анкетные данные, известные нам по статье 31 Закона № 44‑ФЗ, с которой дословно и копировалась эта новелла. Добавим, что данные новации предусмотрены законопроектом № 902432-7. На момент написания статьи законопроект находился на рассмотрении в Совете Федерации; оснований думать, что сенаторы не согласуют данный законопроект, у нас нет, поэтому факт принятия закона можно считать свершившимся.
Вернемся к сути вопроса. С одной стороны, доступ к закупкам для субъектов малого и среднего бизнеса формально был существенно упрощен. С другой стороны, шансы у поставщика качественной продукции на победу в закупке существенно снизились — и снизились они именно потому, что упрощение доступа было произведено механически, без учета практических последствий. Так, была устранена не только возможность устанавливать надуманные требования недобросовестным заказчиком, но и право добросовестного заказчика устанавливать требования к квалификации будущего исполнителя контракта.
В этих условиях едва ли стоит ожидать повышения или хотя бы сохранения качества исполнения контрактов. Как замечают сами представители малого бизнеса, «соревноваться с компетентными конкурентами почетно; соревноваться с однодневками, которые не способны даже толком гарантировать исполнение подряда, бессмысленно». Тем не менее подобный подход планируется распространить на все закупки, проводимые по Закону № 223‑ФЗ. Дата вступления в силу данной новации в законопроекте обозначена как 1 апреля текущего года.
Одновременно законопроектом № 902432-7 подготовлены к внедрению штрафные санкции за пропуск заказчиком сроков оплаты поставки, выполненной субъектом малого или среднего предпринимательства. Штрафы составят от 50 до 100 тысяч рублей для организаций и от 30 до 50 тысяч рублей для должностных лиц. В связи с этим важно не перепутать: обязанность субъекта Закона № 223‑ФЗ по оплате договора возникает в момент поставки, а аналогичная обязанность субъекта Закона № 44‑ФЗ — лишь в момент подписания положительной экспертизы, подтверждающей соответствие результатов поставки условиям контракта. Однако опять же в будущем планируется и субъектам Закона № 223‑ФЗ дать возможность не платить до тех пор, пока они не подпишут положительную экспертизу.
Развитие инструментария госзакупок
Продолжается оптимизация способов выбора поставщика (подрядчика, исполнителя), доступных заказчику по правилам контрактной системы. Так, в текущем году вступят в силу новации, касающиеся регулирования электронного запроса котировок. Этот способ заказчик вправе применять при закупках с Н(М)ЦК до 3 миллионов рублей (при этом годовой объем закупок, осуществляемых путем проведения запроса котировок в электронной форме, не должен превышать 10% совокупного годового объема закупок заказчика)[4].
С 1 апреля 2021 года должна заработать часть 12 статьи 93 Закона № 44‑ФЗ, регулирующая проведение так называемой малой электронной закупки, которая должна сочетать в себе конкурентный потенциал классических процедур с легкостью закупки у единственного поставщика. Здесь важно помнить, что малая электронная закупка все же не тождественная закупке у единственного поставщика, а потому смешивать эти понятия, а тем более подменять закупку у единственного поставщика малой электронной закупкой неразумно. Более того, новой процедуре еще только предстоит быть апробированной, и ее успех прямо зависит от того, захотят ли поставщики заранее наполнять соответствующие разделы электронных площадок своими предложениями[5]. Кстати сказать, аналогичное ограничение закупочного инструментария грозит и субъектам Закона № 223‑ФЗ, хотя соответствующие новеллы еще далеки от принятия.
Наконец, в 2021 году госзаказчикам обещана[6] возможность проведения ценовой предквалификации. Ее не стоит путать с квалификационным отбором в собственном смысле этого слова: если в рамках квалификационного отбора проверяется техническая оснащенность заказчика и качество уже исполненных им подрядов, то ценовая предквалификация предполагает, что к сколь-нибудь крупным госзаказам будут допускаться лишь те поставщики, у которых до этого уже были успешно исполненные госзаказы. Лишь время покажет то, в какой мере этот инструмент позволит компенсировать отсутствие у заказчика возможности предъявлять к поставщикам квалификационные требования, а в какой — лишь поспособствует ограничению конкуренции на рынке госзакупок.
Некоторые другие новеллы
На указанные выше нововведения и планируемые изменения заказчикам стоит обратить самое пристальное внимание. Однако ими круг закупочных новелл, конечно же, не ограничивается. Так, например, постоянно уточняются требования к типовым контрактам. Письмо Минздрава России от 17 ноября 2020 года № 18-2/И/2-17599 предписывает всем госзаказчикам использовать Единый структурированный справочник-каталог лекарственных препаратов для медицинского применения (ЕГИСЗ) при закупке лекарств. Законопроектом № 1046332-7 планируется возложить на субъектов Закона № 223‑ФЗ обязанности обосновывать в закупочной документации начальную (максимальную) цену договора, а правила такого обоснования отразить в положении о закупке. Предполагается создание единого государственного заказчика в сфере проектирования, строительства, реконструкции, капремонта объектов капстроительства за счет средств федерального бюджета. Этот единый заказчик получит монопольное право застройщика объектов госсобственности — впрочем, предполагается, что сам он строить ничего не будет, а будет лишь проводить соответствующие закупки и выполнять функции стройконтроля.
Наконец, стоит упомянуть о том, что постановлением Правительства РФ от 7 ноября 2020 года № 1799 были расширены требования к планированию и отчетности регулируемых заказчиков. Так, например, план закупок субъектов Закона № 223‑ФЗ должен с 2021 года включать две новые графы:
«Объем финансового обеспечения закупки за счет субсидии, предоставляемой в целях реализации национальных и федеральных проектов, а также комплексного плана модернизации и расширения магистральной инфраструктуры»;
«Код целевой статьи расходов, код вида расходов». Правда, заполняться эти столбцы должны лишь при планировании закупки, финансовое обеспечение которой осуществляется за счет субсидии, предоставляемой в целях реализации национальных и федеральных проектов, а также комплексного плана модернизации и расширения магистральной инфраструктуры.
Тем же постановлением предусмотрено и то, что в реестре договоров теперь необходимо указывать не только цену самого договора, но и информацию о цене единицы товара, работы или услуги.
[1] Постановление Правительства РФ от 3 декабря 2020 года № 2014 «О минимальной обязательной доле закупок российских товаров и ее достижении заказчиком».
[2] Постановление Правительства РФ от 3 декабря 2020 года № 2013 «О минимальной доле закупок товаров российского происхождения».
[3] Постановление Правительства РФ от 16 сентября 2016 года № 925 «О приоритете товаров российского происхождения, работ, услуг, выполняемых, оказываемых российскими лицами, по отношению к товарам, происходящим из иностранного государства, работам, услугам, выполняемым, оказываемым иностранными лицами».
[4] Подробный материал на данную тему был опубликован в журнале «Бюджет» № 12 за 2020 год.
[5] Более подробный материал о малых электронных закупках читайте в ближайших номерах журнала «Бюджет».
[6] Минфин России презентовал пакет поправок под названием «Контрактная система 2.0» еще 1 октября 2020 года.