Milyen lesz a NATO jövője?

• Az amerikai vezetésű NATO alapját a tagok katonai kiadásaihoz köthető kötelezettségvállalások jelentik. A szövetségesek egyenlő hozzájárulása hivatott megteremteni azt az egyensúlyt, amellyel kezelhetők a szervezetet érintő veszélyek. 
• Számos elemző szerint azzal, hogy Nyugat-Európa nem teljesíti az elvárt hozzájárulást, Amerika pedig vonakodik egyedül állni a költségeket, gyengült a szövetség. A GDP-hez viszonyított 2 százalékos kritérium nem teljesítése miatt pedig nincs is értelme egyenlőségjelet tenni a katonai kiadások és a védelmi elkötelezettség között.
• A közép- és kelet-európai államok fektetnek be jelenleg a legtöbbet a szövetségbe védelmi képességeik fejlesztésével, komoly erőfeszítéseket téve a NATO keleti szárnyának megerősítéséért.
• Egy modern NATO-stratégia azonban a büdzsé növelése helyett a védelmi képességek rugalmasságán és a külpolitikák összehangolásán kell, hogy alapuljon. 

For English, please go to Page 2.

Ahogy a legutóbbi Varsói Biztonsági Fórumon Alexander Vershbow, a NATO főtitkárhelyettese is elmondta: egy olyan feszült geopolitikai helyzetben, mint a jelenlegi, nincs más választása a szövetség tagjainak, mint hogy növeljék a katonai kiadásaikat. A főtitkárhelyettes megnyitó beszédében meghatározta a védelmi együttműködés céljait, ezek a kollektív biztonság garantálása és egyúttal az elrettentés. Úgy érvelt, hogy ha a NATO hatékonyan akarja kezelni az Oroszország és a Közel-Kelet felől érkező fenyegetettséget, akkor „súlyosan be kell fektetni” a védelmi kapacitások fejlesztésébe, amihez „politikai szándékra és jelentős erőforrásokra” is szükség van.  

Ez a stratégia azonban nem számít újdonságnak. Már a 2002-es prágai NATO-csúcson megállapodtak egymással a tagok arról, hogy GDP-jük 2 százalékát védelmi kiadásokra fordítják. Így demonstrálva a tagállamok elkötelezettségét és a szövetség erejét a 2001. szeptember 11-i eseményeket követően. 2011-ben Robert Gates, akkor még csak megbízott amerikai védelmi miniszter pedig egy brüsszeli beszédében egyenesen a NATO jövőjét kérdőjelezte meg, amennyiben az európai szövetségesek nem emelik meg drasztikusan a katonai kiadásaikat. 

A 2014. szeptemberi walesi csúcstalálkozón kiadott nyilatkozat 14 cikke is alapvető fontosságúnak nevezte a szövetség erős védelmi hátterét, amely erősebb európai hozzájárulás nélkül nem valósulhat meg. Azt is deklarálták, hogy az évtized végére a szövetségesek katonai kiadásaik 20 százalékát új felszerelésekre, kutatásokra és fejlesztésekre költik majd. A legfejlettebb eszközök beszerzése és a védelmi szint folyamatos fenntartása összhangban áll az aktuális amerikai stratégiával is. (Ahelyett, hogy kifinomultabb módszerekkel becsülnék meg a katonaság rugalmasságát és képességeit.)

Amerika nem elégedett

A védelmi kiadások emelésének megkövetelését kétségtelenül elősegítette az Egyesült Államok vonakodása, amely hatalmas eladósodottsága mellett finanszírozza a NATO költségeinek jelentős részét, és vállalja a legnagyobb szerepet az egyre inkább válság sújtotta világban. Az amerikai védelmi minisztérium 1947-es létrehozása, és a szövetségi támogatások biztosítása óta az USA soha nem habozott növelni a saját katonai kiadásait. Ehhez hozzátartoznak az olyan több milliárd dolláros kormányzati szerződések is, amelyeket az olyan fegyvergyártó óriásokkal kötöttek, mint a Lockheed Martin. Jelenleg Amerika többet költ védelemre, mint az összes többi ország együttvéve. Ez a szám 2014-ben elérte a GDP 3,8 százalékát, vagyis több mint 700 milliárd dollárt. A tagországok évente körülbelül 1000 milliárd dollárt költenek katonai erőikre, melynek 73 százalékát az USA költi el, és a NATO-büdzsé 22 százalékát is ő adja. Nem véletlen, hogy Amerika világossá tette: nem elégedett a költségvetés egyensúlytalanságával. A tagoknak többet kell költeniük, ha fent kívánják tartani a NATO jelentőségét a hidegháború utáni világban.

Nyugat-Európa államai ettől még messze vannak. Egyelőre nem tudják védelmi kiadásaikat a GDP 2 százalékára emelni, általában a GDP 1,5 százalékát fordítják a katonai kiadásokra. Még az olyan stratégiailag fontos államok is, mint Németország, jóval az elvárt szint alatt vannak. A NATO évente publikálja pénzügyi, humán és gazdasági jelentéseit, amelyben eltérően szokta meghatározni a védelmi kiadásokat, mint a tagállamok, így gyakran más számokat tartalmaznak, mint a nemzeti publikációk. Példának okáért, ebben az évben az Egyesült Királyság meglepetésre bejelentette, hogy növelni fogja védelmi kiadásait, és egy további 1,8 millió dolláros „biztonsági alap” létrehozásának terveiről is beszámoltak. (Megosztva a védelmi minisztérium és a hírszerző szolgálatok között.) 

A keletiek fegyverkeznek 

Bár a NATO-tagok már 2002-ben vállalták, hogy költségvetésük legalább 2 százalékából katonai kiadásokat fedeznek, kizárólag az Egyesült Államok, Észtország, Görögország és Nagy-Britannia, amely teljesíti, Lengyelország pedig erre az évre 2,2 százalékkal tervez. Nem véletlen, hogy ebből három ország a szövetségi rendszer keleti részén található. A Krím 2014-es annektálása és a kelet-ukrajnai harcok óta a balti államok vezetői és a visegrádi négyek többször is aggodalmukat fejezték ki a további orosz agresszió kapcsán, akár NATO-területen is, ami kiváltaná az 5. cikkely alkalmazását, és a kollektív válaszlépést. A Donald Tusk vezette Lengyelország védelmi büdzséje elérte a 9,5 milliárd dollárt 2013-ban, 7 százalékos növekedéssel 2012-höz képest. A költségek jelentős része modernizációra megy el, a szovjet technikát újabbra cserélik, pilóta nélküli repülőkre, vagy a korszerű tankokra költenek. 2014-ben Lettország is ígéretet tett arra, hogy fokozatosan növeli védelmi kiadásait, amíg el nem éri a bruttó hazai termék 2 százalékát, legkésőbb 2020-ig. Litvánia nem rég jelentette be, hogy visszahozza a katonai sorozást a következő évben, amit Lengyelország egyébként 2006-ban szűntetett meg, illetve hogy növeli a védelmi kiadásait. A kelet-közép-európai csúcstalálkozón pedig nyilatkozatban kérték az állami vezetők a NATO-tól a keleti szárny támogatását. 

Nem csak a pénz számít

Nem egyszerű azonban meghatározni a geopolitikai valóságot sem. Vajon egy nagyobb védelmi büdzsével bíró ország mögött felkészültebb hadsereg áll? A GDP-hez viszonyított 2 százalékos kritérium pedig ésszerű cél valamennyi NATO-tag számára? Az elemzők sem értenek abban, hogy a vállaltnál alacsonyabb kiadások mit jelentenek a védelmi képesség szempontjából, illetve hogy milyen egyéb ráfordításokra lenne szükség a szövetség összetartása érdekében. Több kritika éri a 2 százalékos büdzsé elköltési módját is, nem mindegy ugyanis, mire megy el a pénz. Az amerikai történelmi példák is azt mutatják, hogy a nagyobb kiadás nem feltétlenül jelent erősebb védekezési képességet. Bár a hadipar egyre csak hízik, de a források felhasználása nem elé hatékony, elég csak az F-35-ös vadászbombázóra gondolni, amely fejlesztése késésben és jelentős költéstúllépésben is van. A nagyobb ráfordítás ésszerűség nélkül nem feltétlenül jelent nagyobb védelmet. 

A NATO, mint az emberiség történetének legsikeresebb katonai szövetsége, volt hidegháborús intézményként próbál adaptálódni a jelenlegi globális légkörhöz. Egyesek szerint a szövetség veszélybe került, mert hiányzik az a politikai akarat és katonai erő, amely megvolt egykor. Jó példa erre a NATO vezetette líbiai misszió kudarca, vagy az ukrajnai krízis. Mások azzal érvelnek, hogy a hanyatló európai katonai kiadások jól mutatják a kontinens csökkenő érdeklődését a transzatlanti szövetség iránt. Eközben az államok vezetői folyamatosan hangot adnak azon észrevételüknek, hogy az Egyesült Államoknak manapság már az ázsiai, csendes-óceáni térség jelenti a legnagyobb fejtörést, ami miatt a NATO-ról egyre inkább Kína irányába kerülhet az amerikai figyelem.  A NATO-ban ugyanakkor biztosan megvan az a lehetőség, hogy alkalmazkodjon az új globális kihívásokhoz, és stabilitást nyújtson. Akkor azonban nem, ha ennek kizárólag a védelmi költségvetések növelése a stratégiai irányelve.

• ·         The American-backed NATO strategy that relies on defense-spending commitments as a way to balance member states’ involvements and deter potential threats is flawed and driven by the military-industrial complex.
• ·         Some analysts argue that Western Europe’s failure to meet defense-spending targets and American reluctance to continue “footing the bill” for NATO reflects a weakening of the alliance. However, the 2% spending target is not reasonable for some countries and it does not make sense to equate defense budgets with military commitment.
• ·         Central and East European nations are currently the most invested in the alliance and in revamping their defensive capabilities, making efforts to bolster NATO’s “Eastern Flank”.
• ·         A modern strategy for NATO, given potential regional threats, will emphasize flexible defensive capabilities and synchronized foreign policy, rather than heightened defense budgets.

The remarks made by NATO Deputy Secretary General Ambassador Alexander Vershbow at the recent 2015 Warsaw Security Forumreveal one of the alliance’s key strategies as it faces a tense geopolitical environment: increasing defense spending. In his opening remarks, Vershbow framed the goals of the collective defense alliance in terms of collective security and deterrence, arguing that in order for NATO to effectively prevent emerging threats from Russia and the Middle East it needs to “invest heavily” in defensive capacities, requiring “both political will and significant resources”.

This strategy emphasizing defense spending is nothing new. At the 2002 NATO summit in Prague, allies agreed to allocate at least 2% of their GDPs for defense spending—a measure designed to signal members states’ commitments, reinforce NATO’s relevance and project an aggressive stance on national security in the post 9-11 world. In 2011 in Brussels, Robert Gates, acting as the US Secretary of Defense, delivered an impassioned speech asserting that a lack of military spending would cause NATO’s downfall in the near future unless European nations drastically increased their defense budgets. And Article 14 of the Wales Summit Declaration, issued by NATO in September of 2014, holds that “A strong defense industry across the Alliance, including a stronger defense industry in Europe … remains essential” and that “Allies will aim, by the end of the decade, to spend 20% of their defense budget on new equipment, research and development”. The emphasis on buying new equipment and investing in high-tech weapons upgrades, combined with a focus on spending levels as evidence of defense preparedness (rather than more sophisticated estimates of military flexibility and capability) reflect an acutely American strategy for structuring national defense.

NATO’s spending-heavy defense strategy is undoubtedly propelled by the US’s increasing reluctance to foot the majority of NATO’s bill in the face of huge internal deficits, and shifting ideas about the role of American military might in an increasingly crisis-ridden world. Since the creation of the Department of Defense in 1947 and the securing of federal subsidies and billion-dollar government contracts for weapons-manufacturing giants like Lockheed Martin, the United States has never hesitated to increase their own military spending. Currently the country spends more on defense than all other nations in the world combined—a figure that amounted to 3.8% of their GDP in 2014 and has reached more than $700 billion dollars annually.The US share of NATO budgets is approximately 22% and its total defense expenditure makes up 73% of the defense spending of all NATO member states.The US has made it clear that it is not satisfied with this budgetary imbalance and that more spending by other nations is key to maintaining NATO’s relevance in the post Cold War world.

Western Europe has generally failed to strive for the 2% defense-spending target, or even increase defense spending at all. On average European states spend about 1.5% of their GDP on defense, and strategically important states such as Germany spend well below the target. NATO publishes an annual report of financial, personnel and economic data for all member countries and defines defense spending differently than many of its members, so often these reports quote different figures than national reports. For example, this year the UK surprisingly announced their intention to increase the defense budget over the course of the decade and plans for creating an additional $1.8 million dollar “security fund” (shared between the Ministry of Defense and Intelligence Services). However, the recent proposed increase in the British defense budget will be less drastic as a result of changes in the way defense spending in classified—the Ministry of Defense may take over some of the cost of operating Britain’s surveillance and monitoring agency and military pensions and “stabilization missions” are now allocated under the British defense budget.

Although NATO members agreed in 2002 to allocate at least 2% of their GDP to defense spending, the United States, Estonia, Greece and Great Britain are the only countries that currently do so, with Poland projected to spend 2.2% of its budget on defense in 2015. It is no accident that three of the countries that do meet, or almost meet, the 2% requirement are located along the Eastern-most boundaries of the alliance. Since the 2014 annexation of Crimea and the fighting in Eastern Ukraine, leaders of the Baltic States and the Visegrad Four have expressed concerns that further Russian aggression could target NATO territory, triggering Article 5 of the NATO charter and requiring a collective response. Under the leadership Donald Tusk, the Polish defense budget reached $9.5 billion in 2013, having increased by 7% over the course of 2012. Much of Poland’s defense budget will go towards modernization efforts—replacing Soviet-era equipment with new weaponry and investing in high-tech items like unmanned aerial vehicles and upgraded tanks. As of September 2014 Latvia has promised to gradually increase their defense budget to achieve 2% spending by 2020. Additionally, Lithuania recently announced that it will bring back military conscription (which Poland eliminated in 2006) beginning next year, and increase its overall defense spending. Finally, in an expression of defensive solidarity, heads of state at the Central European Summit issued a declaration on November 4^th asking NATO to bolster its Eastern flank.

Yet within NATO’s figure-heavy shaming and praising, it can be difficult to ascertain the geopolitical facts. Is a larger defense budget always behind a more prepared military force?  Is 2% of a country’s GDP a reasonable target for all of NATO’s member states? Analysts have opposing viewpoints on what lower-than-promised European defense spending means in terms of NATO’s defensive capabilities and on what differing defense budgets reveal about the commitments of individual allies towards the alliance. Many criticize NATO’s reliance on the 2% spending figure for glossing over how defense budgets are being spent. Criticisms of American (or America-driven) military spending are based in a history of inefficient allocation of resources and the ever-growing military industrial complex. Expensive and failing defense projects such as the F-35 bomber become bogged down by bureaucracy and corporate influence, such that more spending does not mean more defensive capability.

NATO, considered to be the most successful military alliance in human history, is a Cold War institution trying to adapt to the current global political climate.  Some say that NATO is in danger—that members lack the political will and military clout they once had (pointing to the NATO-led Libyan mission and perceived missteps in NATO’s response to the crisis in Ukraine). Others argue that declining Western European defense budgets reflect Europe’s lessening interest in the transatlantic defense pact while European nations express concern about the US’s preoccupation with the Asia-Pacific—that the US may reorient their strategic priorities away from NATO and towards containing Chinese power. NATO certainly has the chance to adapt to the changing world power structure and create global stability—but not if ramping up defense spending remains at the heart of their strategic policy.