«БФТ.Бюджетный контроль» — цифровой инструмент для автоматизации ВФК
Развитие цифровой среды госуправления позволяет Минфину России внедрять механизмы финансового контроля, обеспечивающие более качественное планирование и реализацию контрольных мероприятий, оптимизацию трудозатрат внутренних контролеров. Первые результаты этой работы свидетельствуют об актуальности формирования аналогичных подходов к автоматизации и цифровизации всей системы госфинконтроля, включая внешний аудит и деятельность контрольно-счетных органов (КСО).
Развитие цифровой среды госуправления позволяет Минфину России внедрять механизмы финансового контроля, обеспечивающие более качественное планирование и реализацию контрольных мероприятий, оптимизацию трудозатрат внутренних контролеров[1]. Первые результаты этой работы свидетельствуют об актуальности формирования аналогичных подходов к автоматизации и цифровизации всей системы госфинконтроля, включая внешний аудит и деятельность контрольно-счетных органов (КСО). В настоящей статье приведен обзор ситуации в этой сфере, а также дано описание функциональных возможностей инструментария, используемого в практической деятельности КСО.
Елена Викторовна Зенцова, заместитель директора департамента методологии, анализа и консалтинга БФТ-Холдинга
Особенности правового регулирования
Действующим законодательством полномочия по образованию органа внешнего государственного финансового контроля (контрольно-счетного органа) субъекта РФ, муниципального образования возложены на представительные органы власти соответствующих публично-правовых образований. Контрольно-счетные органы обладают организационной и функциональной независимостью и осуществляют свою деятельность самостоятельно[2]. Это способствует созданию индивидуальных систем управления контрольной деятельностью и, соответственно, использованию инструментов осуществления контроля с разной степенью автоматизации.
По данным российских исследователей[3], по состоянию на 1 января 2023 года количество действующих КСО составляло на уровне субъектов РФ 86 единиц с численностью инспекторского и ревизорского состава почти 3,8 тысячи человек, муниципальных образований — 2,19 тысячи единиц, с численностью соответствующих специалистов порядка 6,8 тысячи человек. Это существенно превышает численность сотрудников федеральных структур. Так, на аналогичную дату в составе Счетной палаты РФ соответствующую деятельность осуществляли 579 человек, Федерального казначейства — около 1,8 тысячи человек в составе 86 ТОФК.
При этом, как отмечает автор исследования (А. И. Лукашов, РЭУ им. Г. В. Плеханова), результаты которого опубликованы в истекшем году: «...в 2019 году только 14 контрольно-счетных органов субъектов РФ имели собственные информационные системы, а удаленный доступ к информационным системам финансовых органов — 34 КСО. Можно предположить, что ситуация в настоящее время изменилась в лучшую сторону. Вместе с тем анализ информации, размещенной на официальных сайтах КСО, расположенных в центрах федеральных округов, свидетельствует как о наличии, так и об отсутствии собственных информационных систем».
Во многом возникновению такой ситуации способствовало отсутствие законодательного закрепления требований о необходимости использования информационных систем и (или) цифровых платформ при осуществлении внешнего госфинконтроля. Следует отметить, что базовые нормативные правовые акты, действующие на момент подготовки настоящей статьи, по-прежнему не содержат таких понятий, как «цифровой контроль», «цифровой аудит», а также норм, устанавливающих обязанности по их проведению в ходе внешнего госфинконтроля либо регламентирующих соответствующий порядок.
Несмотря на это, в рамках действующих требований законодательства возможно и, на наш взгляд, необходимо проведение модернизации текущей деятельности сотрудников КСО на базе использования специализированных цифровых решений при проведении контрольных и экспертно-аналитических мероприятий. Вескими основаниями для проведения этой работы являются как положительные эффекты, получаемые в результате внедрения цифровых технологий (в их числе — кратное сокращение временных и трудовых затрат, повышение прозрачности, качества и точности данных), так и характер проводимых на федеральном уровне мер по построению новой эффективной системы государственного контроля. Например, обязательность учета общих требований, утвержденных Счетной палатой РФ[4], при разработке стандартов внешнего государственного и муниципального финансового контроля способствует унификации и оптимизации контрольных процессов в целом и, соответственно, повышению возможности их автоматизации на всех уровнях.
Федеральный опыт
Анализ сведений о ходе и результатах автоматизации и цифровизации деятельности Счетной палаты РФ, размещенных в открытом доступе, свидетельствует о том, что на федеральном уровне внедрение информационных технологий в деятельность органа внешнего государственного аудита (контроля) осуществлялось на поэтапной основе. Ключевые направления этой деятельности закреплены в Концепции цифровизации Счетной палаты РФ, которая утверждена 18 октября 2019 года, и Стратегии развития Счетной палаты РФ на 2018–2024 годы.
Изначально на уровне ведомства проводилась работа по созданию информационных систем для решения отдельных задач при проведении контрольных и экспертно-аналитических мероприятий. В числе более 100 реализованных решений использовались системы, обеспечивающие сбор и визуализацию информации о контрольных мероприятиях, взаимодействие между структурными подразделениями, системы анализа и обработки информации.
В конце 2022 года после разработки и внедрения на протяжении нескольких лет запущена в полномасштабную промышленную эксплуатацию цифровая платформа Счетной палаты РФ («Цифровой инспектор»), которая, как отмечают эксперты[5], покрывает значительный объем операционной деятельности. В том числе работу над созданием документов, согласование и рассмотрение проекта документа и материалов к нему, подготовку предложений, замечаний, промежуточных и итоговых документов, поручений, аналитических материалов, отчетности, ведение календаря и др.
Впоследствии ведомством выполнена модернизация комплекса программных средств, входящих в цифровую платформу. Это позволило повысить степень автоматизации проведения аудиторских процедур в целом, а также перейти к следующему этапу использования цифровых технологий. В их основе — использование данных, создание специализированных решений, предназначенных для автоматического поиска рисков нарушений, в том числе за счет внедрения технологий искусственного интеллекта, развитие компетенций сотрудников по использованию современных инструментов анализа и контроля[6].
В этой связи существенным преимуществом тех КСО, которые в текущий момент стоят перед выбором варианта автоматизации и (или) цифровой трансформации операционной деятельности, является возможность анализа накопленного как на федеральном, так и на региональном уровне опыта практической деятельности и использование эффективных решений, в наибольшей степени позволяющих учесть специфику организации деятельности КСО конкретного публично-правового образования.
Новые подходы — новые инструменты
Одним из инструментов, который позволяет осуществить автоматизацию процессов внешнего государственного (муниципального) финансового контроля (далее — Г(М)ФК), является решение "БФТ.Бюджетный контроль«[7] (далее — программный комплекс, БФТ.БК). БФТ.БК обеспечивает возможность осуществления сотрудниками органов внешнего Г(М)ФК полного процессного цикла финконтроля в рамках предусмотренных законодательством полномочий: «Планирование мероприятий — планирование трудовых ресурсов — подготовка к проведению — проведение и оформление результатов — контроль реализации результатов — формирование отчетов».
#487904_300_d#
Существенным преимуществом системы «БФТ.Бюджетный контроль» является обеспечение максимально полной автоматизации деятельности органов внешнего Г(М)ФК, предоставление контролирующим органам возможности быстрого и удобного доступа к информации об объектах контроля, содержащейся в других информационных системах (рисунок). В частности, решение по умолчанию имеет возможность интеграции с системой планирования бюджета «АЦК-Планирование», системой исполнения бюджета «АЦК-Финансы» и единой информационной системой в сфере закупок (ЕИС). Это позволяет на этапе планирования контрольных мероприятий получать информацию о проверяемой организации: сведения о планах-графиках, извещениях об осуществлении закупок и контрактах, о госзаданиях и планах финансово-хозяйственной деятельности, о доходах и расходах учреждения.
Важной функцией системы «БФТ.Бюджетный контроль» является применение рискориентированного подхода к планированию контрольных мероприятий, предусмотренного федеральным стандартом внутреннего Г(М)ФК «Планирование проверок, ревизий и обследований», который утвержден постановлением Правительства РФ от 27 февраля 2020 года № 208. На основании специальной шкалы оценок и правил расчета система определяет критерии риска у объектов контроля: «вероятность допущения нарушения» и «существенность последствий нарушения». Таким образом, составляя план контрольных мероприятий, сотрудники контрольных органов акцентируют внимание прежде всего на объектах контроля с наиболее высоким уровнем риска.
На этапе подготовки и назначения контрольных мероприятий система позволяет грамотно распределить контролеров с учетом их текущей загрузки, избегая пересечения с графиком отпусков и другими мероприятиями. В «БФТ.Бюджетный контроль» для этого существует специальный инструмент — виджет, на котором отображены данные обо всех контролерах и все запланированные или начатые ими мероприятия. Руководитель может в один клик перейти в конкретное контрольное мероприятие и при необходимости произвести корректировки: например, сдвинуть сроки участия контролера или заменить его. Стоит особо отметить, что в последней версии системы интерфейс виджета был значительно переработан с учетом пользовательского опыта.
Для учета всей информации по контрольному мероприятию в системе «БФТ.Бюджетный контроль» создается карточка мероприятия. Результаты контрольного мероприятия включаются в акт, экспертно-аналитического мероприятия — в заключение. При выявлении нарушений в системе формируется предписание, и в установленных случаях — протокол об административном правонарушении в форме отдельного электронного документа.
На этапе реализации результатов контрольного мероприятия и контроля устранения нарушений в системе формируются все виды документов, предусмотренных действующим законодательством, а именно: решение, представление, а также уведомление о применении бюджетных мер (мер принуждения). В свою очередь, наличие карточки учета устранения нарушений по каждому из нарушений позволяет отследить факт выполнения требований контрольного органа в установленный срок. Впоследствии эта информация переиспользуется на этапе планирования контрольной деятельности на следующий год: неисполнение или несвоевременное исполнение требований контролеров влияет на риск-рейтинг учреждения — объекта контроля. Наличие детализированных данных о контрольных мероприятиях и их результатах, содержащихся в системе, позволяет автоматически сформировать различные срезы отчетности, которая не только соответствует требованиям, установленным нормативными документами, но и учитывает потребности соответствующего контрольно-счетного органа.
Преимущества и перспективы развития
Использование системы «БФТ.Бюджетный контроль» уже сейчас позволяет сотрудникам КСО осуществлять деятельность с использованием оптимального объема трудовых, материальных, информационных ресурсов за счет автоматизированного формирования документов, оперативной обработки большого массива данных, использования рискориентированного подхода при планировании деятельности. Получению оптимального результата во многом способствует то, что ее внедрение осуществляется специалистами БФТ-Холдинга с учетом специфических особенностей каждой организации-заказчика, на основе индивидуального подхода.
Вместе с тем «БФТ.Бюджетный контроль» — динамично развивающийся цифровой инструмент, функционал которого гибко подстраивается под меняющиеся стандарты контрольной деятельности и новые потребности контрольных органов. Это позволяет в перспективе обеспечить внедрение решений на основе данных и технологий искусственного интеллекта, расширение возможностей получения и обмена данными со смежными информационными системами, а также использование новых методов работы с данными.
[1] Ведомственный проект Минфина России «Электронный СМАРТ-контроль (контроллинг) и учет государственных финансов для управленческих решений».
[2] Федеральный закон от 7 февраля 2011 года № 6-ФЗ «Об общих принципах организации и деятельности контрольно-счетных органов субъектов РФ, федеральных территорий и муниципальных образований».
[3] Лукашов А. И. Текущее состояние и перспективы цифровизации органов государственного финансового контроля в Российской Федерации. Мир новой экономики. 2023; 17 (4): 6-15. URL: doi.org/10.26794/2220-6469-2023-17-4-6-15 (дата обращения: 09.04.2024).
[4] Федеральный закон от 1 июля 2021 года № 255-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон „Об общих принципах организации и деятельности контрольно-счетных органов субъектов РФ и муниципальных образований“ и отдельные законодательные акты РФ».
[5] Бурякова А. О., Варнавский А. В. Цифровизация деятельности Счетной палаты РФ. Управленческие науки. 2019; 9 (4): 98-114. DOI: 10.26794/2404-022X‑2019-9-4-98-114.
[6] Петров М. В. Цифровая трансформация Счетной палаты // Финконтроль: электронный журнал. 2022. № 4. URL: rufincontrol.ru/online/article/452567/?ysclid=lutlrimjmb125042726 (дата обращения: 10.04.2024).
[7] Зарегистрировано в Реестре отечественного ПО под № 2087 от 8 ноября 2016 года.