Конкурентная среда — ключ к эффективному распределению бюджетных средств
24 апреля 2024 года на площадке НИУ ВШЭ состоялся круглый стол «Конкурентное распределение бюджетных средств: шкала роста. Субсидии, социальный заказ, ГЧП». Организатором мероприятия выступила кафедра финансового менеджмента в государственном секторе факультета социальных наук НИУ ВШЭ. Модерировал дискуссию заведующий кафедрой, заместитель министра финансов РФ А. М. Лавров.
В Белом зале Дома Дурасова представители органов государственной власти и гражданского общества, ученые-исследователи обсудили вопросы развития конкуренции в бюджетной среде. Прежде всего в фокусе внимания собравшихся были механизмы конкурентного распределения бюджетных средств среди юридических лиц. Они в последнее время широко внедряются в бюджетный процесс, начиная с межбюджетных трансфертов и заканчивая предоставлением средств государственной поддержки юрлицам, финансированием бюджетных услуг. Для повышения эффективности бюджетных расходов в данном сегменте государство создает процедуры отбора, которые должны обеспечить прозрачное и справедливое распределение целевых средств получателям, способным в наилучшей мере достичь прогнозируемых результатов.
Практики себя оправдывают
В рамках состоявшейся дискуссии участники обсудили основные формы конкурентного распределения средств, способствующие эффективному развитию отраслей экономики, результаты проделанной работы и ее перспективы. С точки зрения заместителя министра науки и высшего образования РФ А. В. Омельчука, практики применения механизмов конкурентного распределения бюджетных средств в основном себя оправдывают. Среди преимуществ этих механизмов — электронное взаимодействие между организатором конкурса и юридическим лицом (получателем средств). «Электронная подача документов при предоставлении субсидий юридическим лицам снимает с участников отбора риски, освобождает организатора конкурса от огромного пласта работы, которая связана с выверкой требований к документам, — отметил Омельчук. — Второй аргумент в пользу нового подхода — в нем достигнуто единство всей юридической конструкции отборочного механизма; третий — сокращаются сроки на обработку информации.
Все понимают, что конкуренцию, в том числе в социальной сфере, надо развивать, привлекать некоммерческий сектор, делать эти процедуры более понятными, прозрачными, легкими для всех участников. При этом важно, чтобы конкуренция была честная. А самое важное — не перегрузить участников избыточной отчетностью, избыточными сложностями с администрированием бюджетных средств».
Оценки удовлетворенности
Ректор Финансового университета при Правительстве РФ С. Е. Прокофьев рассказал о результатах проведенного в феврале — апреле 2024 года Финуниверситетом при поддержке Минфина России социологического исследования «Эффективность реализации государственных (муниципальных) услуг в социальной сфере» в 34 субъектах РФ. В анкетном онлайн-опросе потребителей услуг приняли участие более 44,3 тысячи человек (непосредственные получатели услуг или их близкие родственники) и более 2,5 тысячи организаций, оказывающих эти услуги. По результатам исследования были рассчитаны средние оценки удовлетворенности граждан апробируемыми социальными услугами в баллах. Самая высокая средняя оценка удовлетворенности получена по социальному обслуживанию населения (4,64 балла), самая низкая — по оказанию паллиативной медицинской помощи (4,38 балла).
По мнению представителей негосударственных организаций, оказывающих государственные (муниципальные) социальные услуги, большинство проблем и барьеров оцениваются на низком уровне влияния на их деятельность: почти все баллы не превышают 1,70 из 5 максимально возможных. При этом организации отмечают невысокий уровень наличия неформальных барьеров (до 1,19). Больше всего юрлица удовлетворены такой помощью, осуществляемой в рамках соцзаказа, как информационная поддержка (4,24) и поддержка в области подготовки, дополнительного профессионального образования работников (3,29). Есть нарекания к системе отчетности, связанной с оказанием услуги (2,24).
«Можно говорить о высоком уровне соответствия инструментов и условий конкурентного распределения средств как с точки зрения поставщиков услуг, так и при оценке результатов и условий получения услуг со стороны потребителей этих услуг (средняя балльная оценка составила 4,54 из 5 максимально возможных баллов, ни по одному направлению нет оценок ниже 4,3 балла). Отрадно, что в целом население довольно качеством оказываемых услуг и готово поставить им оценку „отлично“», — отметил Прокофьев.
Опыт — тиражировать, знания — повышать
Директор Научно-исследовательского финансового института (НИФИ) Минфина России В. С. Назаров поднял еще одну важную тему — повышение качества государственных и муниципальных услуг. Когда проект соцзаказа только стартовал, главная задача была — повысить удовлетворенность людей качеством услуг. Тогда 63% населения указывали на наличие проблем. Большинство из них (41%) беспокоило небольшой выбор социальных услуг. 25% были не удовлетворены транспортной доступностью услуг. 15% отмечали необходимость повышения уровня оказываемых услуг социального обслуживания в целом. При этом 10% считали, что необходимо повысить профессионализм социальных работников.
Сейчас, как отметил директор НИФИ, предварительный анализ показывает, что ситуация изменилась заметно в лучшую сторону. Среди проблем Назаров отметил по-прежнему невысокий уровень охвата услугами, оказываемыми с использованием механизмов конкурса или сертификата (за исключением соцобслуживания и допобразования). И в этой связи предложил: во-первых, тиражировать опыт регионов, которые добились значимых результатов по данному направлению. Во-вторых, повышать финансовую грамотность представителей негосударственных исполнителей услуг в части применения федерального закона о государственном (муниципальном) социальном заказе. И в-третьих, увеличивать количество долгосрочных контрактов, чтобы сформировать для негосударственных участников экономические стимулы для инвестиций в свой бизнес.
Практики ГЧП
Заместитель губернатора Владимирской области В. А. Куимов рассказал об успешных практиках применения ГЧП в социальной сфере в своем регионе. В частности, о строительстве во Владимире по инициативе ООО «Торговый дом БЭСТ» спортивно-оздоровительного комплекса. Объект позволит удовлетворить спрос населения областного центра в крупных спортивных объектах и даст возможность развивать пляжные футбол и волейбол. В соответствии с соглашением публичный партнер (в лице Министерства физической культуры и спорта Владимирской области) компенсирует инвестору расходы, которые он понесет в ходе строительства спортивно-оздоровительного комплекса в 2024–2025 годах. Сумма составляет 217,7 миллиона рублей (в том числе 189,3 миллиона — средства, переданные региональному бюджету из федерального). Частный партнер, в свою очередь, на протяжении всего срока действия соглашения (до 2036 года) обязуется предоставлять бесплатные услуги населению в размере 21 тысячи человеко-часов в год.
Также с 2023 года во Владимирской области при сотрудничестве группы компаний Delavant с Министерством образования и молодежной политики региона реализуется социальный проект «Адаптация. Путь в жизнь». В нем принимают участие 40 детей — воспитанников детских домов области. На различных этапах реализации проекта с ребятами занимаются психологи, специалисты в сфере прикладного анализа поведения, арт-терапевты. Вся эта работа проводится для того, чтобы помочь им улучшить коммуникационные навыки и обрести уверенность в себе. Для каждого участника проекта специалисты разрабатывают индивидуальные обучающие стратегии, которые затем реализуются на специальной площадке, оборудованной в одном из колледжей Владимира.
Заместитель губернатора также поделился успешными кейсами ГЧП в образовательной сфере. Так, на территории Киржачского района создан образовательный кластер «Киржач туристический». В рамках проекта «Реализация принципов дуального обучения как механизм развития профессионального образования» на базе Владимирского хлебокомбината создан учебно-производственный участок для экономико-технологического колледжа с целью подготовки пекарей.
НКО — в сферу бюджетных услуг
Далее на мероприятии выступила ведущий эксперт Центра исследований гражданского общества и некоммерческого сектора НИУ ВШЭ, председатель Комиссии по развитию некоммерческого сектора Общественной палаты РФ Е. А. Тополева-Солдунова. Она отметила большие возможности для российских неправительственных некоммерческих организаций для получения поддержки их деятельности, в частности по оказанию услуг гражданам. Среди источников финансирования НКО, по данным Центра исследований гражданского общества и некоммерческого сектора, преобладают частные пожертвования (38%), субсидии и гранты Фонда президентских грантов (37%) и региональных органов власти (37%). Доходы же от реализации услуг (товаров) составляют значительно меньший процент среди источников финансирования — всего 19.
Такую ситуацию может изменить развитие конкуренции в сфере социальных услуг и более широкое внедрение практики государственного (муниципального) соцзаказа, инструмент которого призван минимизировать неравенство возможностей по оказанию услуг у НКО и государственных (муниципальных) учреждений. Тополева-Солдунова отметила необходимость наращивания опыта НКО в сфере оказания бюджетных социальных услуг. Она высказала пожелание органам власти предусмотреть в целях дальнейшего развития конкуренции соответствующие просветительские и образовательные программы. Причем сделать это желательно не только для некоммерческих организаций — потенциальных поставщиков услуг, но и для коммерческих, индивидуальных предпринимателей. Обучение необходимо в том числе по составлению отчетности и проведению мониторинга достижения результатов предоставления субсидий.
Тему востребованности специализированных обучающих мероприятий по процедурным вопросам, изменениям и нововведениям в сегменте предоставления субсидий и грантов продолжил генеральный директор Агентства трансформации и развития экономики В. В. Онищенко. Он полагает, что система обучения таких специалистов должна приобрести свою структуру и масштаб в том объеме, который необходим рынку на данный момент и в перспективе.
Онищенко отметил, что «система субсидирования какое-то время назад была очень неудобна для НКО: проблема прошлых периодов была очевидна, когда деньги доходили очень долго. С одной стороны, сейчас благодаря формализации процедур отбора все финансовые процессы заметно ускорились, что, несомненно, повлияло на финансовую политику и внутреннюю работу НКО, сделав их более организованными и эффективными. С другой стороны, условия получения субсидий на данный момент слишком стандартизированы и формализованы. Особенно это касается интеллектуальной и научной деятельности».
По мнению спикера, целесообразно расширять практику предоставления грантов, распределяемых по конкурентному принципу. «Это снизило бы нагрузку и на финансовые органы, и на функциональных заказчиков, и глобально на НКО», — отметил он.
Конкуренция и качество
Вице-президент НИУ ВШЭ Л. И. Якобсон поделился своим мнением о влиянии конкуренции на качество оказываемых государством услуг. Он согласен с тем, что конкуренцию в предоставлении средств из бюджета целесообразно расширять, но она должна основываться не только на достижении результата, но и на качестве предоставляемых услуг. Для этого необходимо уделять большее внимание организации процесса и развитию системы контроля качества услуг.
Кроме того, по мнению Якобсона, оценка результата должна целиком и полностью относиться к соответствию конкретным требованиям конкретного заказчика, предъявленным в момент заключения соглашения. Причем эти требования не могут со временем измениться, например в связи со сменой руководства. Спикер подчеркнул, что проблемы, о которых он говорит, должны решать главным образом не финансисты. Однако, коль скоро мы стремимся повысить эффективность и справедливость конкуренции в сфере науки, финансистам имеет смысл держать эти проблемы в поле зрения и участвовать в их решении.
Директор Центра региональной политики РАНХиГС, директор АНО «Институт реформирования общественных финансов» В. В. Климанов высказал мнение, несколько отличающееся от позиций других участников дискуссии. «Безусловно, конкурсное распределение бюджетных средств и конкуренция между их получателями должны иметь место, но крайне ограниченное и прежде всего если речь идет о дополнительном финансировании». Массовое внедрение социального заказа так же, как и использование инструментов ГЧП при реализации социальных проектов, может носить дополнительный характер, но, по мнению эксперта «исполнение расходных обязательств в базовом варианте в социальной сфере должно происходить через подведомственные организации или напрямую в виде трансфертов населению».
Должно пройти время, чтобы были отработаны все имеющиеся и возможные сложности, связанные с введением новых процедур предоставления субсидий юридическим лицам, в частности с отбором получателей субсидий в информационной системе «Электронной бюджет». Такой подход, по сути, верный, правильный, но совсем непростой при внедрении, особенно на региональном уровне.
По итогам обсуждения участники подтвердили соответствие предпринимаемых государством мер по внедрению конкуренции между юрлицами в распределении бюджетных средств ожиданиям общества и выразили уверенность в их дальнейшем развитии. В завершение мероприятия Лавров отметил, что "в разных сферах, которые обычно рассматриваются по отдельности (господдержка экономики, социальные услуги, инвестиции, ГЧП, инициативное бюджетирование), обнаруживаются похожие проблемы. Прежде всего это необходимость обратной связи с теми, кому предоставляются финансовые ресурсы, необходимость прозрачных правил и, наконец, избыточное, возможно, администрирование. А это, в свою очередь, свидетельствует о наличии похожих, в какой-то степени универсальных рецептов для решения данных проблем.
Н. И. Штода