Стратегическое бюджетное планирование. Мировой опыт и перспективы развития

В условиях новых масштабных научно-технологических вызовов и сложности решаемых социально-экономических проблем резко повышаются требования к планированию, распределению и использованию бюджетных ресурсов. В этой связи повышение качества стратегического и бюджетного планирования, их синхронизация имеют большое государственное значение.

#487953_300_d#

В условиях новых масштабных научно-технологических вызовов и сложности решаемых социально-экономических проблем резко повышаются требования к планированию, распределению и использованию бюджетных ресурсов. В этой связи повышение качества стратегического и бюджетного планирования, их синхронизация имеют большое государственное значение.

Валерий Дмитриевич Дзгоев, руководитель объединенной редакции ИД «Бюджет», председатель Союза развития государственных финансов

Александр Николаевич Домбровский, научный редактор журнала «Бюджет», председатель Наблюдательного совета Союза развития государственных финансов

Общая цель стратегического бюджетного планирования — обеспечить отражение политических решений высокого уровня в подробных финансовых ассигнованиях, составляющих бюджет. Мировой опыт свидетельствует, что эффективное распределение и использование бюджетных средств возможно только при высоком качестве всех этапов планирования: от стратегического планирования социально-экономического развития государства до планирования бюджетных ассигнований по конкретным отраслям, объектам и получателям средств.

Планирование в историях успеха

В США в период преодоления последствий Великой депрессии, в ходе реализации «нового курса» Ф. Д. Рузвельта вместе с кейнсианскими подходами в сфере экономического регулирования были активно использованы элементы планирования среднесрочных мер стабилизации экономики и общественного развития. В послевоенный период наиболее показательными с этой точки зрения оказались «истории успеха» Франции — во многом в результате создания уникальной системы индикативного планирования и «дирижистской» экономической политики, Германии, где реформы Л. Эрхарда были направлены на стимулирование рыночных сил, но включали ряд инструментов планирования, и отчасти Японии. В экономической политике этих стран рыночные меры сочетались с элементами средне- и долгосрочного планирования.

Несколько позднее этот успех повторили, используя похожие смешанные подходы к экономической политике, Южная Корея, Китай и ряд стран Юго-Восточной Азии. Начиная с 1970-х годов, когда развитые страны начали постепенно сокращать элементы планирования в экономической политике, практика долгосрочного прогноза, плана и стратегии развития стала важной частью управления транснациональных корпораций.

Уникальный опыт построения масштабной системы планирования в нерыночной экономике и на том уровне развития информационных технологий был накоплен и в СССР. Использование инструментария планирования в мобилизационной экономике, при постоянном дефиците ресурсов, внешнем экономическом и политическом давлении, торговых и технологических ограничениях, позволило Советскому Союзу стать во второй половине ХХ века военной и политической сверхдержавой[2].

Системы стратегического планирования, применяемые в разных странах, имеют свои различия в целеполагании и поставленных качественных и количественных задачах; охвате отраслей экономики и территорий; методах и методиках прогнозирования, планировании и управлении; способах принятия управленческих решений и контроле их выполнения. Но, как показывает практика, наиболее успешно развиваются и выдерживают последствия кризисов экономики тех стран, которые в своей экономической политике сочетают рыночные и плановые методы управления.

Ключевой механизм

Стратегическое планирование является ключевым механизмом современной экономической политики практически во всех странах. Благодаря стратегическому планированию:

создаются долгосрочные ориентиры развития общества и экономики;

уменьшается экономическая неопределенность и риски;

стимулируется инвестиционная деятельность бизнеса;

развиваются инновационные процессы в экономике и управлении;

обеспечивается модернизация производства и технологических процессов.

При этом стратегическое планирование не препятствует свободному функционированию рыночных механизмов.

Современный уровень цифровизации государственного управления, технологии хранения и обработки больших данных, использование искусственного интеллекта позволяют не только увеличивать горизонт стратегического и бюджетного планирования, но и быстро и эффективно реагировать на новые мировые и региональные вызовы не только в текущем бюджетном периоде, гибко корректировать долгосрочные государственные и региональные стратегии развития.

Качественно новое состояние системы стратегического планирования предполагает:

сочетание четких долгосрочных приоритетов c гибкостью и динамизмом в оценке текущей ситуации и принятии требуемых решений;

полноту, согласованность и непротиворечивость поставленных целей и задач;

согласованность запланированных мероприятий по иерархии, срокам, ресурсному обеспечению и исполнителям;

выстраивание системы управления, ориентированной на конечные общественно значимые результаты и опирающейся на широкую поддержку различных социальных групп, заинтересованных в реализации стратегических документов;

оценку вклада каждого ведомства, госкорпораций, институтов развития, регионов в достижение необходимых результатов.

Сбалансировать приоритеты

В рамках стандартного цикла стратегическое планирование имеет своим начальным этапом установку целей и приоритетов развития государства, сформулированных высшим должностным лицом или правительством страны в зависимости от текущей политической ситуации, уровня развития экономики и общества, а также ранее принятых бюджетных и налоговых решений. Окончанием цикла стратегического планирования является подготовка проекта бюджета на очередной финансовый год (цикл).

Стратегическое планирование — деятельность по целеполаганию, прогнозированию, планированию и программированию социально-экономического развития страны и ее регионов.

Бюджетное планирование — комплекс мероприятий на разных стадиях бюджетного процесса для определения объемов, источников формирования и направлений использования бюджетных ресурсов государства с целью обеспечения социально-экономического развития.

Национальный бюджет любой страны направлен на то, чтобы сбалансировать конкурирующие приоритеты в контексте потенциально неограниченных потребностей при ограниченных ресурсах. У правительств также есть много целей, которые не могут быть достигнуты в течение одного финансового года, и поэтому они должны учитывать свои приоритеты в течение ряда бюджетных циклов в среднесрочной и долгосрочной перспективе. Таким образом, стратегический этап заключается в уравновешивании всех этих факторов.

Стратегическая фаза бюджетного процесса — это период времени, который позволяет распорядителям бюджета ориентировать формирующийся бюджет на политически определенные приоритеты. Одна из основных целей этого этапа — дать возможность участникам бюджетного процесса определить приоритеты и совместно определить первоочередные расходы бюджета на следующий год.

Стратегический этап — это способ улучшить взаимосвязь между бюджетной политикой и политикой в целом, начиная с анализа, направленного на поддержку разработки вариантов бюджета и расходов высокого уровня, а затем установления подробных предельных значений и руководящих принципов для расходных организаций. Современный опыт стратегического планирования в Европейском союзе приведен в таблице.[1].

Таблица. Современный опыт стратегического планирования в различных странах

Цели и показатели

Особенности и механизм реализации

ЕС

1. Занятость: 75% населения в возрасте от 20 до 64 лет должны быть трудоустроены.

2. Исследования и разработки: 3% ВВП ЕС должно быть инвестировано в исследования и разработки.

3. Изменения климата и энергетическая устойчивость: достижение целей энергетической политики и политики по поводу изменения климата (включая 30%-ное снижение загрязнения окружающей среды).

4. Образование: доля учеников, бросивших школы, не должна превышать 10%. Не менее 40% молодежи должны иметь высшее образование.

5. Борьба с бедностью и социальной изоляцией: сокращение числа людей, находящихся в опасности оказаться за чертой бедности, на 20 млн человек

Совет ЕС — центральное звено в реализации стратегии. Европейская комиссия ответственна за контроль продвижения к целям, за координацию политики государств-членов, за подготовку и внесение необходимых предложений по управлению процессами решения первоочередных задач. Европейский парламент действует в качестве законодателя в сфере реализации приоритетных направлений деятельности и в качестве силы, объединяющей общество по поводу проводимой политики. Реализация этих направлений в ЕС организована в годовом цикле, который разделен на две части, известные как Европейский семестр и Национальный семестр.

Годовой цикл начинается в ноябре c этапа «Осенний экономический прогноз», в рамках которого публикуется ежегодный доклад (AGS) и доклад о механизмах возникновения возможных угроз и рисках (AMR). Эти документы обсуждаются министрами финансов и Европарламентом как проект бюджетных планов. В AGS определяются приоритеты развития на ближайший год, включая экономическую и фискальную политики, раскрывается необходимость тех или иных реформ в целях обеспечения стабилизации и роста. АМR определяет состав стран, для которых критичным является принятие дополнительных мер по устранению дисбалансов. В декабре после двусторонних переговоров с Еврокомиссией государства-члены принимают свои бюджеты.

Следующий этап цикла — «Зимний экономический прогноз» — предусматривает текущую работу Еврокомиссии в странах ЕС, принятие национальными министрами заключения по AGS и AMR, выработку руководством ЕС плана координации деятельности в рамках этих документов (январь). Этап завершается в феврале докладами Еврокомиссии по каждой стране с упором на проводимые реформы и дисбалансы. Каждое государство — член ЕС представляет отчеты с анализом экономической ситуации и политик и с оценкой того, существуют ли критические дисбалансы в странах, которые вызывают тревогу и были объектом углубленного внимания Еврокомиссии.

Третий этап цикла — «Весенний экономический прогноз» — начинается в марте с установления руководством ЕС приоритетов, базирующихся на AGS, широкого диалога и дискуссий по этим приоритетам. Весенний этап завершается рекомендациями Еврокомиссии государствам-членам по осуществлению бюджетной, экономической и социальной политик (CSRs). Эти рекомендации рассматриваются Европарламентом для каждой страны и содержат предложения по мерам ускорения роста, созданию рабочих мест, подготовке кадров и образованию, исследованиям и инновациям. В апреле государства-члены в обязательном порядке предоставляют свои программы национальных реформ (по экономической политике), включая финансовые планы на ближайшие три года, и программы стабилизации или (для стран вне зоны евро) программы конвергенции. Обе программы должны быть полностью интегрированы в рамках Европейского семестра и национальной бюджетной процедуры, введенной для улучшения координации политики по всему ЕС. В самих государствах — членах ЕС региональные/местные органы власти, социальные партнеры и другие заинтересованные стороны также должны быть вовлечены в процесс подготовки этих программ, чтобы обеспечить широкую поддержку реализации национальных стратегий

P. S. Продолжение материала, в том числе опыт других стран по стратегическому планированию, в следующем номере журнала «Бюджет» (№ 7/2024).

[1] Данные получены из следующих источников:

[2] Актуальный опыт зарубежных стран по развитию государственных систем стратегического планирования (Часть 1, 2) [Текст] : препринт WP8/2016/04 (ч. 1, ч. 2) / А. В. Клименко, В. А. Королев, Д. Ю. Двинских, Н. А. Рычкова, И. Ю. Сластихина ; Нац. исслед. ун-т «Высшая школа экономики». — М. : Изд. дом Высшей школы экономики, 2016. — (Серия WP8 «Государственное и муниципальное управление»). — 68 с, — 40 с.

[2] Е. Б. Ленчук, Ф. Г. Войтоловский, Д. Б. Кувалин. Стратегическое планирование в государственном управлении: опыт, возможности и перспективы // Проблемы прогнозирования. 2020. № 6 (183). С. 46–55.