Без эффекта. Меры Правительства РФ оказали небольшое влияние на снижение долговой нагрузки регионов

Счетная палата РФ провела анализ изменений уровня долговой нагрузки консолидированных бюджетов регионов в результате принятых федеральным правительством мер. Экспертно-аналитический материал, недавно опубликованный контрольным органом, охватывает период 2020–2022 годов, однако тенденции и недостатки, выявленные аудиторами, не потеряли своей актуальности. О главных из них в нашем материале.
Ошибки госпрограмм
Основными документами стратегического планирования в сфере долговой устойчивости регионов являются государственные программы ГП-36 и ГП-39. Вопросы регулирования государственных заимствований регионов содержатся в ГП-39. Задачи в области содействия сокращению уровня их долговой нагрузки, ожидаемые эффекты, а также показатели, характеризующие достижение этой задачи, погружены уже в ГП-36. Выглядит это не совсем логичным. Впрочем, чем глубже погружались аудиторы в документы, тем находили больше интересного.
В ГП-39 входит подпрограмма 4 «Управление государственным долгом и государственными финансовыми активами, повышение результативности от участия в международных финансовых и экономических отношениях», содержащая мероприятия по нормативно-правовому регулированию и методическому сопровождению заимствований регионов. Их запланированный результат — создание условий для допуска на национальный рынок долгового капитала финансово устойчивых субъектов РФ. Проще говоря, в ГП-39 закреплено стимулирование регионов к рыночным заимствованиям.
В актуальной редакции ГП-36 подпрограмма 2 «Использование инструментов долговой политики в целях устойчивого социально-экономического развития субъектов Российской Федерации» содержит комплекс процессных мероприятий для содействия сокращению уровня долговой нагрузки. При этом их эффекты, обозначенные в ГП, вызвали недоумение проверяющих: «...обеспечено проведение мониторинга выполнения субъектами РФ условий реструктуризации задолженности по бюджетным кредитам в части снижения объема дефицита и государственного долга субъектов РФ; обеспечено применение мер ответственности, предусмотренных в случае нарушения условий реструктуризации задолженности по бюджетным кредитам». По мнению Счетной палаты, очевидно, что ожидаемые эффекты, закрепленные в ГП-36, не могут оказать значительного влияния на решение задачи по стимулированию сокращения долговой нагрузки регионов.
Общий вывод СП РФ неутешителен, ГП-39 и ГП-36 не содержат полный комплекс мероприятий, взаимоувязанных по задачам, срокам осуществления, исполнителям и ресурсам, а также инструментов государственной политики в сфере долговой устойчивости регионов. То есть не соответствуют понятию "госпрограммы«[1].
Реструктуризация бюджетных кредитов
Одна из конкретных мер властей — реструктуризация обязательств регионов перед РФ по бюджетным кредитам, проходившая в соответствии с Правилами № 1029[2]. Она касалась бюджетных кредитов, предоставленных регионам Минфином России в декабре 2020 года для погашения бюджетных кредитов на пополнение остатков средств на счетах бюджетов субъектов РФ. 50 регионов пошли на реструктуризацию, общая сумма которой составила 217 миллиардов рублей. А перед этим в 2020 году власти разрешили перенести сроки погашения задолженности регионов, реструктуризированной ранее в соответствии с Правилами № 1531[3]. Тогда ею воспользовались 68 регионов на общую сумму 605 миллиардов рублей. Уже в 2022 году правительство вновь предусмотрело возможность переноса сроков погашения задолженности регионов. Это коснулось:

реструктурированной ранее в соответствии с Правилами № 1531 (дополнительные соглашения о переносе на 2025 год подлежащей погашению в 2022 году задолженности заключили Тамбовская область, Псковская область и Приморский край на общую сумму 1,9 миллиарда рублей);
реструктурированной ранее в соответствии с Правилами № 1531 и продленной в соответствии с законом о федеральном бюджете на 2020 год (дополнительные соглашения о переносе на 2029 год подлежащей погашению в 2022 году задолженности заключили 67 регионов на общую сумму 33,3 миллиарда рублей);
реструктурированной ранее в соответствии с Правилами № 1029 (дополнительные соглашения о переносе на 2029 год подлежащей погашению в 2022 году задолженности заключили 49 регионов на общую сумму 10,7 миллиарда рублей).

С одной стороны, такие уступки со стороны Федерации выглядят как существенная мера поддержки. Однако реструктуризация и продление периода погашения задолженности предполагают принятие субъектами РФ определенных обязательств. В частности, речь идет о непревышении показателей дефицита регионального бюджета, соотношении объемов госдолга и рыночных заимствований с собственными доходами регионального бюджета. Помимо этого, регионы должны обеспечить направление средств регионального бюджета, высвобождаемых в результате снижения объема погашения задолженности по бюджетным кредитам, на цели, определенные соответствующими нормативными правовыми актами.
За несоблюдение обязательств установлены меры ответственности, в частности в виде досрочного погашения задолженности в объеме превышения установленных предельных значений, но не более 5% общего объема реструктурированной задолженности. По информации Минфина России, по итогам 2020 года такие нарушения допустили 10 регионов на общую сумму 55 миллиардов рублей, общий объем досрочного погашения составил 5 миллиардов рублей. По итогам 2021 года — три региона на общую сумму 10 миллиардов рублей, досрочное погашение составило 846,5 миллиона рублей, по итогам 2022 года — пять регионов на общую сумму 33,3 миллиарда рублей, досрочное погашение составило 2,3 миллиарда рублей. Также в 2022 году за ненаправление в полном объеме высвобождаемых в результате реструктуризации средств на определенные правилами цели досрочное погашение задолженности осуществили два региона на общую сумму 1,4 миллиарда рублей.
Рыночные заимствования
Еще одной правительственной мерой поддержки стало предоставление в 2021 и 2022 годах бюджетных кредитов для погашения долговых обязательств регионов и муниципалитетов по государственным или муниципальным ценным бумагам и кредитам, полученным от кредитных организаций, иностранных банков и международных финансовых организаций. В 2021 году распределение соответствующих бюджетных кредитов осуществлялось исходя из необходимости доведения объема долговых обязательств региона по рыночным заимствованиям к 1 января 2021 года до 25% объема налоговых и неналоговых доходов, поступивших в консолидированный бюджет субъекта РФ в 2020 году. Всего между 30 регионами были распределены кредиты на общую сумму 334,8 миллиарда рублей.
Анализ СП РФ соответствующих соглашений, заключенных Минфином России с регионами в 2021 году, показал, что, как правило, средства федерального бюджета перечислялись единым платежом без учета сроков погашения замещаемых рыночных обязательств. Займы погашались регионами непосредственно после получения бюджетного кредита, то есть досрочно. При наличии у региона планируемых к погашению государственных ценных бумаг осуществление досрочного погашения в большинстве случаев признавалось нецелесообразным. Тогда оно проходило в установленные решением об эмиссии сроки. Таким образом, часть средств бюджетных кредитов предоставлялась регионам значительно раньше наступления установленного срока погашения, что фактически привело к отвлечению средств федерального бюджета. Как подсчитали аудиторы, всего в 2021 году в регионы преждевременно (от 1 до 26 месяцев до возникновения необходимости) было направлено не менее 26,3 миллиарда рублей. Например, кредит из федерального бюджета, полученный Кемеровской областью 3 августа 2021 года, был направлен на погашение долговых обязательств по государственным ценным бумагам 16 сентября 2021 года.
Еще более интересный пример пришел из Нижегородской области. В августе 2021 года Минфин России заключил соглашение с Министерством финансов региона о предоставлении бюджетных кредитов на погашение в том числе несуществующих рыночных заимствований: кредитов кредитных организаций в сумме 18,2 миллиарда рублей, которые планировались к привлечению в ноябре-декабре 2021 года. Коммерческие кредиты были привлечены Минфином Нижегородской области 7 декабря и погашены 15 декабря 2021 года.
Соглашения о предоставлении бюджетных кредитов не устанавливают каких-либо ограничений на пользование средствами бюджетных кредитов до момента погашения рыночных обязательств, указывая лишь цель предоставления кредита. В основном регионы обеспечивали нахождение неиспользованного остатка этих средств на едином счете областного бюджета. Однако Счетной палатой установлены случаи направления средств бюджетных кредитов на другие цели. Например, Томская область часть неиспользованного остатка временно отвлекала для финансирования расходных обязательств, в том числе социальных. А Кузбасс средства бюджетного кредита со дня его привлечения и до дня погашения ценных бумаг размещал на банковских депозитах.
Казначейские кредиты
Бюджетные кредиты на пополнение остатка средств на едином счете регионального бюджета за счет временно свободных средств единого счета федерального бюджета предоставляются регионам на основании статьи 93.6 Бюджетного кодекса. Лимит на кредитные средства подлежит изменению только в случае уменьшения в законе о бюджете субъекта РФ на текущий финансовый год объема доходов бюджета. Однако, по данным СП РФ, в 2020–2022 годах Минфин России ежегодно устанавливал предельный размер казначейских кредитов.
По информации министерства, распределение лимитов по регионам осуществлялось исходя из необходимости обеспечения ими в первоочередном порядке расходов социально значимого характера с учетом прогнозируемого объема финансовых ресурсов региональных бюджетов, которые могут быть задействованы для покрытия кассовых разрывов без привлечения возвратной финансовой помощи из федерального бюджета. Также учитывался расчетный уровень бюджетной обеспеченности субъектов РФ и средства региональных бюджетов, размещенные на банковских депозитах. Таким образом, при распределении лимитов по регионам Минфин России не основывается на подходах, изложенных в Бюджетном кодексе, считают в СП РФ. Каких-либо утвержденных методик, регламентов, инструкций, приказов о порядке расчета, на основании которых в 2020–2022 годах принимались решения по установлению лимитов предоставления казначейских кредитов, министерство аудиторам не представило.
Фактически Федеральное казначейство предоставило регионам бюджетных кредитов на пополнение остатков средств на счете бюджета в 2020 году в сумме 657,1 миллиарда рублей, в 2021 году — 116,3 миллиарда рублей, в 2022 году — 130,8 миллиарда рублей. То есть использование бюджетных кредитов на пополнение остатков средств на счетах бюджетов снижалось, что не учитывалось Минфином России при определении совокупного объема средств, возможных к предоставлению регионам в форме казначейских кредитов.
При этом отдельные регионы при наличии неиспользованного лимита осуществляли рыночные заимствования. Так, в Республике Саха (Якутия) по четырем государственным контрактам, заключенным с ПАО «Сбербанк России» под 6,3–6,31% годовых, 11 марта 2020 года были взяты банковские кредиты на общую сумму 2,9 миллиарда рублей. При этом 26 февраля 2020 года регионом получен казначейский кредит в сумме 3 миллиарда рублей при лимите по казначейским кредитам в 2020 году 11 миллиардов рублей. Таким образом, при использовании лимита в полном объеме необходимость в привлечении банковских кредитов у региона бы отсутствовала вплоть до погашения казначейского кредита 25 мая 2020 года.
Следует также отметить, что при установлении лимитов бюджетных кредитов Минфин не учитывал объемы остатков на счете регионального бюджета. Например, 19 января 2022 года министерство установило лимит предоставления Липецкой области казначейского кредита в размере 2,7 миллиарда рублей, при этом остаток средств на едином счете на 1 января 2022 года составил 36,1 миллиарда рублей и не снижался в течение 2022 года ниже 30 миллиардов рублей. В 2023 году Липецкой области решением Минфина России установлен лимит в размере 3,4 миллиарда рублей при остатке средств на едином счете бюджета на 1 января 2023 года в размере 33,2 миллиарда рублей.
По мнению аудиторов, отсутствие методик и критериев определения наличия потребности регионов в пополнении остатков на счетах бюджета приводит к непрозрачности распределения лимитов казначейских кредитов. В Бюджетном кодексе установлена зависимость лимита только от величины доходов региона, при этом в 2020–2022 годах были случаи выделения одинаковых объемов лимитов регионам, чьи доходы отличаются в несколько раз. Например, в 2020 году лимит в объеме 2,2 миллиарда рублей был установлен ряду регионов, среди которых Республика Хакасия с планируемыми доходами в объеме 35,4 миллиарда рублей и Рязанская область с планируемыми доходами в объеме 61,1 миллиарда рублей.
В отчете Счетной палаты отмечены случаи, когда лимиты казначейских кредитов, выделяемые регионам с сопоставимыми доходами, различаются в несколько раз. Так, в Краснодарском крае и Свердловской области при уровнях запланированных в 2020 году доходов в объеме 283,7 миллиарда и 267,2 миллиарда рублей установленный лимит отличается более чем в три раза (4,6 миллиарда и 15,2 миллиарда рублей соответственно).
Оценка влияния
В рамках одной статьи сложно рассказать обо всех недоработках, выявленных Счетной палатой. Однако в экспертно-аналитическом мероприятии наиболее ценны не конкретные примеры, а системные выводы.
В период 2020–2022 годов общий уровень долговой нагрузки на консолидированные бюджеты регионов в целом сократился с 26,7 до 20,5%. Уменьшилось и количество регионов, имеющих высокий уровень долговой нагрузки. Если по итогам 2020 года уровень долговой нагрузки более 50% наблюдался в 30 регионах, то к 2023 году таких субъектов РФ осталось 21. В эти годы наблюдался рост как долга регионов, так и доходов консолидированных бюджетов. При этом рост доходов происходил более высокими темпами, чем рост государственного долга, что и обеспечило снижение показателя долговой нагрузки (рисунок, таблицы).
Таблица 1. Объемы расходов на обслуживание консолидированного долга и общих расходов консолидированных бюджетов субъектов РФ, млн руб.




Расходы


2019 г. (справочно)


2020 г.


2021 г.


2022 г.


2020 —2022 гг.




Общий объем расходов на обслуживание консолидированного долга субъектов РФ


105 714,9


100 457,8


102 240,1


82 947,9


285 645,7




Общий объем расходов консолидированного бюджета субъектов РФ


13 567 592,7


15 577 734,1


16 885 549,6


19 626 301,1


52 089 584,8




Соотношение расходов на обслуживание долга к общим расходам, %


0,8


0,6


0,6


0,4


0,5

Таблица 2. Фактический уровень долговой нагрузки на консолидированные бюджеты субъектов РФ, млрд руб.




Наименование показателя


2019 г.


2020 г.


2021 г.


2022 г.




Консолидированный долг субъектов РФ


2493,2


2883,6


2851,5


3164,9




Доходы консолидированных бюджетов субъектов РФ


13 567,9


14 897,5


17 542,7


19 659,1




в том числе:








безвозмездные поступления


2577,0


4101,1


3892,9


4242,1




налоговые и неналоговые доходы


10 990,9


10 796,4


13 649,8


15 417,0




Долговая нагрузка, %


22,7


26,7


20,9


20,5

#487874_300_d#
Анализ Счетной палаты показал, что принятые Правительством РФ меры, предусматривающие предоставление бюджетных кредитов и реструктуризацию обязательств регионов, не оказали существенного влияния на снижение долговой нагрузки. Реструктуризации, а также перенос сроков погашения задолженности привели к распределению сроков погашения и, соответственно, обслуживания этих долговых обязательств на более длительный период времени, не снижая при этом объем государственного долга и накладывая на регионы целый ряд дополнительных ограничений и обязательств. Предоставление бюджетных кредитов на замещение рыночного долга изменило структуру госдолга регионов, снизив расходы региональных бюджетов на обслуживание, но оставив объем долга на прежнем уровне.
Проекты, под которые были предоставлены инфраструктурные бюджетные кредиты, в большинстве случаев масштабны и рассчитаны на долгосрочную перспективу. Влияние их на развитие экономики региона и вклад в увеличение его доходов зависят от множества факторов и являются труднопрогнозируемыми. При этом на текущий момент выдано более 400 миллиардов рублей инфраструктурных кредитов, что явилось основным фактором увеличения общего объема государственного долга регионов. Потенциально снижение долговой нагрузки возможно за счет списания задолженности регионов в объеме фактического поступления налоговых доходов в федеральный бюджет от реализации новых инвестиционных проектов, однако на текущий момент сумма списанной задолженности незначительна.
А. Ю. Ольховая

[1] Положение о системе управления государственными программами Российской Федерации, утвержденное постановлением Правительства РФ от 26 мая 2021 года № 786.
[2] Правила проведения в 2021 году реструктуризации обязательств (задолженности) субъектов РФ перед Российской Федерацией по бюджетным кредитам, утвержденные постановлением Правительства РФ от 28 июня 2021 года № 1029.
[3] Правила проведения в 2017 году реструктуризации обязательств (задолженности) субъектов РФ перед Российской Федерацией по бюджетным кредитам, утвержденные постановлением Правительства РФ от 13 декабря 2017 года № 1531.