Россия vs санкции Совбеза ООН
Подписание договора между Россией и Северной Кореей вызвало всплеск разговоров о возможном нарушении режима санкций, введённых Совбезом ООН против Пхеньяна в 2011–2017 годах. Владимир Путин назвал эти ограничения несправедливыми и пообещал поставить вопрос об их пересмотре. О правовых механизмах отказа от исполнения санкций Фёдору Лукьянову рассказал президент Российской ассоциации международного права Анатолий Капустин в интервью для передачи «Международное обозрение».
Фёдор Лукьянов: Каковы правовые механизмы, чтобы изменить позицию Совбеза ООН по санкционному вопросу? Если те или иные санкции, которые были ранее приняты, не соответствуют действительности, и какие могут быть обстоятельства для того, чтобы прекратить их действие?
Анатолий Капустин: Предварительно я должен пояснить несколько ключевых моментов. Устав ООН был принят в 1945 г. сразу после окончания Второй мировой войны, для нас – Великой отечественной. Он разрабатывался чуть меньше года. Естественно, тогда было не очень понятно, как многие вопросы будут дальше развиваться. Те нормы, которые были закреплены в Уставе, если мы посмотрим по прошествии многих десятилетий, поддавались каким-то определённым толкованиям и интерпретациям. Мы видим, что не всё то, что сегодня записано в Уставе, действует с железной закономерностью.
С самого начала, когда разрабатывались глава V, глава VII и иные, где Совет Безопасности был наделён определёнными полномочиями, основной акцент делался на нескольких принципах, призванных обеспечить действенность и эффективность Совбеза и того механизма, который должен был отвечать за применение принудительных мер.
В то время понятие «санкции» использовалось применительно к Лиге Наций в довоенный период. Советская делегация в Лиге Наций часто критиковала Лигу за то, что она практиковала очень мягкие и неэффективные санкции, санкционный механизм был несовершенен. Когда разрабатывался Устав ООН, конечно, постарались сделать максимум для того, чтобы этот механизм был эффективным, в том числе для обеспечения некоторых принципов, которые не привели бы к развалу самой организации.
Основным моментом, как мне представляется, конечно, стали политические принципы – не юридические, а те, которые находятся за пределами юридических рамок Устава. Это принцип единогласия великих держав, или, как у нас раньше в литературе называлось, «принцип согласования позиций по ключевым вопросам», к которым, безусловно, относятся вопросы принятия мер для обеспечения мира и безопасности – ключевые фундаментальные вопросы, ради которых ООН создавалась и почему она действует до сих пор.
Механизм принятия решений, начиная от вынесения предложений, порядка их рассмотрений, достаточно чётко урегулирован. Эти вопросы ясны и понятны. Действует принцип единогласия постоянных членов Совета Безопасности, от которого отступать нельзя. (На практике были случаи, но я не буду на них сейчас останавливаться. Кстати говоря, они связаны с событиями в Корее. Были некие толкования, которые расходились с буквой Устава, но их, как говорится, молча признали и сегодня редко вспоминают, что эти резолюции были приняты незаконно.) Это правило незыблемое. В тех случаях, когда у представителей постоянных членов нет какого-либо согласия, то Совет Безопасности бездействует. Он не принимает никаких решений и изыскиваются иные меры для урегулирования той или иной ситуации, того или иного конфликта или международного спора.
Существуют очень жёсткие механизмы. Предусматривается, что есть особые процедуры принятия. Два вида санкций:
1) превентивные меры, чтобы не допускать ухудшения ситуации или, если какое-то государство не согласно с позицией Совета Безопасности, то каким-то образом его подталкивать, чтобы оно понимало, что следующие меры могут быть более серьёзными. Как правило, это угроза миру – широкое понятие, толкование которого давалось в каждом конкретном случае отдельно.
2) Принудительные меры – это применение вооружённых сил.
Сейчас, по прошествии определённого времени, мы можем сказать, что санкционным механизмом называют как меры превентивного характера, то есть различного рода экономические, финансовые и прочие меры, так и принудительные. И те, и другие сегодня называются санкциями. Этот термин стал широко распространённым даже в ооновской литературе, хотя в публицистике и в публичном пространстве он употребляется и во многих других ситуациях, которые внешне напоминают меры Совета Безопасности, но не всегда юридически адекватны механизму, установленному Уставом ООН. Но я не буду на этом останавливаться.
Если посмотреть на исторический период с 1945 г. по настоящее время, то можно заметить любопытную тенденцию. За время с 1945 г. до 1991 г. Совет Безопасности свою функцию, задачу по применению принудительных мер, практически не выполнял. Было всего два случая, когда были приняты санкции: в отношении Южной Родезии и в отношении Южно-Африканской Республики. Интересная ситуация заключается в том, что в Уставе говорится о том, что санкции применяются против государств, а Южная Родезия не была признанным государством, это было негосударственное образование. Тем не менее тогда Совет Безопасности принял санкции. Вторые санкции были применены против Южно-Африканской Республики в связи с политикой апартеида и актами агрессии против соседних государств. В обоих случаях Совет Безопасности опирался на соответствующие положения статьи 41. Но, как мы знаем, конкретных ситуаций в тот период было много, и много раз в Совет Безопасности выносились те или иные предложения о применении санкций. Они в силу отсутствия единогласия не использовались.
Положение меняется после 1991 г., когда начинается сближение позиций между постоянными членами относительно того, что Совет должен применять соответствующие меры, чтобы не допускать нарушение мира, актов агрессии и так далее. Тут само понятие санкций несколько расширилось. В первые десятилетия существования ООН санкции носили в основном «антигосударственный характер», то есть были направлены против государств или государственных чиновников. Строго говоря, многие исследователи критиковали ООН за то, что большой пользы санкции не приносят, потому что находятся всевозможные пути обхода действия этих ограничений с помощью дружественных или каких-либо иных государств и так далее. Эта практика подвергалась критике.
Что касается положения населения в Южной Африке и Южной Родезии, – там отмечались проблемы гуманитарного характера. Все говорили: «Как так можно применять санкции против народа? Мы хотим принуждать и ограничивать государство, а получается, эти меры действуют против народа. Режим ничего не теряет, а народ страдает». Поэтому стали пытаться выработать новую концепцию санкций – так называемых “smart sanctions”. Эти «умные санкции» или «целевые санкции» планировалось вводить против не только государства, но и более широкого круга лиц. Это могли быть юридические лица, транспортные, финансовые, промышленные и прочие компании и даже отдельные физические лица (государственные деятели, чиновники различного ранга, в том числе бизнесмены и так далее). Произошла эволюция. В Уставе ООН сохранился тот же самый механизм, но эволюционным путём само содержание санкций изменилось. Сейчас поднимается вопрос о том, возможно ли каким-то образом изменить это положение.
Устав ООН очень скупо раскрывает самые главные вопросы при установлении юридического механизма санкций и их применения. Принимается решение, оно выполняется, предусматривается, что это решение о применении санкций является юридически обоснованным, но само обоснование остаётся на усмотрение Совета Безопасности. То есть члены Совета Безопасности, когда принимают решение, должны этим озаботиться, но никаких требований к юридическому обоснованию не существует. Сегодня у нас в литературе некоторые юристы высказывают мнение, что надо потребовать, чтобы Совет Безопасности обязательно юридически обосновывал своё решение не только ссылкой на главу Устава (обычно он указывает, какая глава или даже иногда статья применяется), но и на какие-то международные договоры и прочее.
Сразу скажем, что в нынешней редакции Устава ООН это положение представляется малоисполнимым. Порядок применения этих санкций, порядок имплементации санкций во внутреннее законодательство до сегодняшнего дня не урегулирован ни Уставом ООН, ни каким-либо другим актом, который мог бы государствам давать такого рода возможность для выполнения соответствующих обязательств по Уставу ООН. Государства сами решают, когда применять те или иные санкции.
Это тоже вызывает критику специалистов и юристов «жёсткого направления» утверждающих, что надо всё-таки потребовать, чтобы Совет Безопасности принял какие-то акты, обязывающие государства что-то делать. Но, если опираться на Устав ООН и другие акты, которые регламентируют деятельность Совета, это невозможно. С этим надо согласиться.
Поэтому, когда мы спрашиваем, кто может решить вопрос о том, чтобы прекратить действие той или иной резолюции или установить, что она исчерпана, и меры, принимаемые на её основе, прекращают действие, – это вопрос к самому Совету Безопасности. И как он должен решаться – с участием всех постоянных членов или нет – этот вопрос тоже не урегулирован. Многие предполагают, что раз резолюция принималась всеми обладающими правом вето государствами (не только большинством членов Совета, но и всеми постоянными членами), значит в таком же порядке она должна прекращать своё действие. Но международное право об этом умалчивает. Это презюмируется, но не обязательно это происходит во всех случаях.
Фёдор Лукьянов: Пару лет назад у нас была довольно интенсивная дискуссия о приоритете национального права над международным. В итоге пришли к выводу, что, в общем, это правильный подход. Применительно к решениям Совбеза он может быть использован? То, что в конце концов наше постановление – то, как мы имплементируем эти санкции, – это наше дело и мы не обязаны следовать каким-то указаниям сверху?
Анатолий Капустин: Вопрос и в нашем законодательстве долгое время не был урегулирован. Только с принятием закона «О специальных экономических мерах» предусмотрено и зафиксировано в самом законодательном акте право президента Российской Федерации принимать указы во исполнение решений Совета Безопасности и других аналогичных решений. Когда Россия поддержала ту или иную резолюцию Совета Безопасности, готовятся соответствующие документы для президента, он подписывает указ, которым вводятся в действие эти санкции. В принципе нигде не написано, что мы на 100 процентов все меры, которые прописаны в резолюции Совета Безопасности, должны перечислить во внутригосударственном акте. Этого правила тоже нигде не зафиксировано. Практика показывает, что в одних случаях Российская Федерация просто копировала то, что было в резолюции Совета, а в других – добавляла новые пункты с учётом характера отношений или наших возможностей, а какие-то вообще не упоминала, считая, что в них нет необходимости. Поэтому, с точки зрения России, для того, чтобы прекратить действия санкционного режима, введённого резолюцией Совета Безопасности, достаточно отменить указ президента. Такие случаи были, когда не завершалось действие санкций, но, по мнению России, санкции выполнили свои функции; соответствующие предложения направлялись в Совет Безопасности министерством иностранных дел для объяснения, почему мы такую позицию занимаем.
Применительно к сегодняшнему законодательству, в том числе Конституции, все вспоминают часть 4 статьи 15: «Общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры Российской Федерации являются составной частью её правовой системы». Но дополненная статья 79 предусматривает, что в случаях, если обязательные решения, принятые на основе договоров, в которых Российская Федерация участвует в качестве стороны, противоречат Конституции, они не применяются в России. Введён механизм: статья 125 Конституции закрепила соответствующие полномочия Конституционного суда. Внутригосударственный механизм на конституционном и законодательном уровне уже сегодня введён в действие. После принятия Конституции соответствующие положения были внесены практически во все законодательные акты Российской Федерации, которые так или иначе имеют отношение к нашим внешним связям.
Что касается отсутствия соответствующих полномочий или механизма действия в Совете Безопасности, там есть определённые позиции. Я добавлю только следующее. Россия обязана в этом случае просто информировать Совет Безопасности о своих решениях и сохраняет право поставить вопрос в Совете Безопасности о том, что ситуация изменилась: или санкции вообще не действуют (характер их применения показывает, что никакого влияния они не оказывают), или, наоборот, государство изменило своё поведение или произошли иные события, которые делают бессмысленным применение этих мер на основе соответствующей резолюции. Резолюция не будет отменяться, должны быть отменены или приостановлены принятые на её основе меры. Тогда юридический принудительный механизм не будет действовать, он станет достоянием истории.
Что касается российского конституционного механизма контроля верховенства в правовой системе Конституции РФ, то он работает. В случае, если какие-то решения обращены с требованием, что наша страна должна их выполнять, мы можем ввести в действие соответствующие конституционные процедуры и объявить о том, что у нас верховенство Конституции. В международных отношениях – в Декларации саммита 2012 г. – говорится о верховенстве права в международных отношениях. Там предполагается, что все процедуры, которые ограничивают права государств, физических или юридических лиц, включая все органы и Совет Безопасности, должны осуществляться с учётом принципа верховенства права. Пока эта Декларация остаётся идеалом.
Много критики сегодня высказывается в отношении Совета Безопасности. По-прежнему многие резолюции не эффективны, они принимались под давлением той или иной группы государств или даже отдельных государств и не достигают заявленного эффекта. Меры на основе таких резолюций, я думаю, могут приостанавливаться, но для этого (с учётом отсутствия других инструментов) надо возбуждать в Совете Безопасности, может быть, более широкое обсуждение. Есть примеры, когда Генеральная Ассамблея выступала инициатором подобного рода мер. Соответствующие меры могут отменяться. А для России изложение позиции в одностороннем порядке в Совете Безопасности никаких проблем представлять не будет.