Опыт земской реформы для истории и современности
В этом году исполнилось 160 лет со дня принятия Положения о земствах, ознаменовавшего начало одной из самых значимых реформ эпохи Александра II. Ее опыт важен не только и даже не столько для адекватной оценки дел в нашей стране на рубеже XIX и XX веков, сколько для построения лучшего будущего уже в XXI веке. Ведь земская реформа, вне всякого сомнения, относится к тем историческим явлениям, на которые стоит смотреть не как на архив старых фактов, а как на проработанную управленческую модель.
Положение о губернских и уездных земских учреждениях было утверждено 1 января 1864 года. Реформа готовилась около пяти лет, а проводилась едва ли не втрое дольше. При ее подготовке исследовался передовой европейский опыт. И что не менее важно, этот опыт осмысливался перед тем, как стать законодательным установлением для России. Ведь и игнорирование чужого опыта, и неумение должным образом осмыслить его перед практическим применением в равной мере губительно для любой реформы.
Новая система местного самоуправления так и не была в полной мере распространена на всю территорию империи до 1917 года (впрочем, и система местного управления СССР, и органы местного самоуправления Российской Федерации во многом повторяли в упрощенном виде земские образцы). Но в тех губерниях, в которых земства заработали в полную силу, через несколько десятилетий можно было воочию увидеть впечатляющие результаты — благоустройство малых городов, которое сложно было даже представить еще в середине XIX века, развитие предпринимательских инициатив, активное каменное строительство, в том числе повсеместное возведение в первые годы XX века школ и больниц.
Местное самоуправление — лучший канал направления энергии общества на дело обустройства страны
Такие результаты, выглядевшие как внезапное и стремительное развитие, стали лишь следствием высвобождения и реализации того общественного потенциала, которому недоставало институциональных возможностей самоорганизации. Проще говоря, люди получили возможность зарабатывать деньги и тратить их на обустройство собственных городов и сел.
Не вдаваясь в подробности проведения реформы и в нюансы законодательных норм Российской империи, попробуем максимально простым языком описать то, как в нашей стране более полутора столетий назад формировалась современная система местного самоуправления. И то, как этот опыт может пригодиться нам сегодня.
Основа земских преобразований
Если попытаться выделить ключевые факторы успеха земской реформы, то их можно свести к «трем китам»: выборность, самоуправление и финансовая независимость. Процесс освобождения крестьян от крепостной зависимости был завершен за три года до утверждения Положения о губернских и уездных земских учреждениях. В соответствии с последним они получили возможность участвовать вместе с дворянами, городскими обывателями и другими сословиями в формировании тех распорядительных и исполнительных органов земской и местной власти, от которых в немалой степени будет зависеть качество их жизни. Помимо губернских и уездных земств, самоуправление функционировало на волостном и сельском уровнях. Эти четыре уровня не были обособленными, а находились в постоянном, хотя на практике и не всегда бесконфликтном, взаимодействии при решении вопросов местного значения.
Круг этих вопросов был весьма широк, чем и обеспечивалось реальное значение местного самоуправления в России. К ведению земств были отнесены едва ли не все сферы, затрагивающие повседневную жизнь людей: от торговли и страхования до модернизации дорог. Наиболее успешным местное самоуправление показало себя в тех сферах деятельности, которые изначально рассматривались для него как факультативные, а именно — в делах здравоохранения, народного просвещения и статистики.
Основа успешной работы земств — независимость от центральной власти в ключевом вопросе, а именно независимость финансовая
Все эти полномочия не могли бы быть реализованы в принципе, если бы земства не получили независимость от центральной власти в ключевом вопросе — а именно независимость финансовую. Основой для всех свершений местного самоуправления стала система местных сборов, позволившая финансировать решение широкого круга вопросов местного значения.
В контексте эпохи
Разумеется, не стоит анализировать земскую реформу в отрыве от комплекса Великих реформ. Без свободы частной предпринимательской инициативы, с одной стороны, и независимой, влиятельной судебной власти — с другой, полноценная деятельность органов местного самоуправления была бы попросту невозможна. Опять же, не стоит и идеализировать земскую реформу, равно как не стоит и забывать о корректировке деятельности земств, проведенной уже в рамках контрреформ Александра III.
Великие реформы
Великие реформы — собирательное название либеральных преобразований, проведенных в конце 1850-х — первой половине 1870-х годов императором Александром II. Традиционно Великие реформы включают в себя морские реформы (1850–1860 гг.), крестьянскую реформу (1861 г.), университетскую реформу 1863 (г.), земскую реформу (1864 г.), школьную реформу 1864 года, судебную реформу (1864 г.), цензурную реформу (1865 г.), финансовые реформы (1860-е гг.), церковные реформы (1860-е гг.),военные реформы (1860–1870-е гг.), реформу городского самоуправления (1870 г.), реформу тюремной системы (1879 г.).
В любом случае и успехи, и недостатки земской реформы стоит оценивать с позиций истории. Иными словами: не нужно механистически прилагать современные стандарты к свершениям наших предков без учета контекста исторической эпохи.
Так, например, в самих принципах организации земств можно без труда усмотреть дворянские пережитки, характерные в ту эпоху не только для нашей страны, но и для многих других стран. Династия Романовых, которая в силу целого ряда причин со второй половины XVIII века опиралась именно на дворянское сословие, не смогла избавиться от этой зависимости и столетие спустя. В этих условиях стоит считать достижением уже сам факт включения в орбиту политических процессов всех жителей империи через институты всесословных выборов.
Сами выборы, основанные на куриальной системе, можно рассматривать лишь как школу демократии для общества, долгое время искусственно лишенного выборных практик. Сегодня такую систему принято считать архаичной и менее совершенной в сравнении с системой прямых и равных выборов. Да и далеко не сразу люди научились пользоваться выборами: избирательные шары одни клали «наобум Лазаря», а другие и вовсе норовили стащить как диковинный сувенир.
#489269_300_d#
Впрочем, известные несовершенства и современных демократических институтов требуют рассмотрения вопроса об актуальности и уместности куриальной системы в рамках отдельной дискуссии. Здесь же стоит лишь припомнить то, что в русских земствах не только дворяне могли присвоить себе реальную власть, но и влиятельное «третье сословие» подчас могло лишить представителей дворянства реальных рычагов управления. Помещикам оставалось лишь жаловаться в столицы, где лишь разводили руками, поскольку с процедурной точки зрения все выборные процедуры были проведены легально.
Едва ли достойной подражания может считаться и модель, при которой финансово-экономическое положение так называемых инородцев в азиатской части империи могло быть более выгодным по сравнению с положением проживающих в тех же регионах русских переселенцев. Последние при наличии на то возможностей старались записывать себя во всех документах как представителей туземных племен. А вот понимание вариативности организации местного самоуправления подводит нас к разговору о том, какие ключевые уроки мы можем извлечь из опыта наших предков в части создания муниципалитетов.
В перспективе XXI века
Далекая от нас на первый взгляд земская реформа демонстрирует нам неожиданно широкий спектр актуальных идей, апробированных на практике еще на рубеже XIX и XX веков. Прежде всего это опыт использования самого института местного самоуправления.
Муниципалитет — это не «поселковый офис» столичной администрации, а институт принципиально иной в своей сути. Местное самоуправление необходимо для обеспечения того, чтобы организационные и временные издержки при решении вопросов местного значения были минимальны. Проще говоря, для того чтобы между запросом на решение проблемы и собственно ее решением прошло как можно меньше времени. И это запросы не абстрактные и не ограничивающиеся косметическим ремонтом клумб. На местном уровне должны решаться вопросы, на деле обеспечивающие качество жизни граждан: дороги, водоснабжение и электроснабжение, обустройство школ и больниц, инвестиционный и торговый климат и т. д. Пока все эти вопросы относились едва ли не напрямую к ведению императорской администрации, о реальном развитии страны не могло идти и речи.
В большой стране не может быть высокого уровня жизни без влиятельного местного самоуправления
Но мало доверить местному самоуправлению действительно значимые вопросы — нужно еще дать возможность эти вопросы решать. Не бывает настоящей независимости без независимости финансовой. Не может быть эффективным в решении вопросов местного значения муниципалитет, вынужденный постоянно выпрашивать финансирование в губернской администрации, а то и в столице. Разумеется, в такой большой стране, как Россия, бюджетная функция перераспределения финансовых ресурсов между территориями не может совершенно уйти в прошлое. Однако она должна оставаться вспомогательным, экстраординарным инструментом, а вовсе не основой финансирования деятельности муниципалитетов. Эффективной же основой, как показал опыт наших предков, может быть лишь практическая реализация простого принципа: деньги тратятся там, где они зарабатываются.
Это, в свою очередь, стало мотивацией для развития навыков самоорганизации — и мотивацией, как показала практика, чрезвычайно действенной. Через несколько десятилетий после начала земской реформы люди умели самостоятельно создавать всевозможные сообщества: от спортивных и автомобильных клубов до влиятельных торговых домов и политических партий. Да, это потребовало времени и немалых сил. Дискуссии, особенно на первых порах, порой проходили на повышенных тонах. Но умение искать компромиссы и наилучшие варианты инвестирования денег для решения собственных проблем привело к тому, что большинство жителей империи получило бесценный навык не только жаловаться на неурядицы, но и на постоянной основе прилагать деятельные индивидуальные и коллективные усилия к их устранению.
Для проведения таких усилий земства волей-неволей сформировали класс управленцев, которые, будучи чиновниками по своей сути, позволили более не ассоциировать это слово исключительно с негативными аспектами публичного управления. Активно развивающейся стране давно было недостаточно лишь редких талантливых управленцев, вышедших из аристократических фамилий. Для постоянного воспроизводства профессиональных чиновников именно земства стали школой кадров. Причем школой тем более эффективной, чем больший элемент профессиональной состязательности присутствовал в продвижении земских чиновников на новый уровень и чем большее значение имело для его карьеры мнение земского общества об уже проделанной работе.
Земское самоуправление стало не только школой для чиновников. Оно, без преувеличения, стало и настоящей школой патриотизма: люди получили возможность реализовать в повседневной жизни идеи, направленные на украшение и развитие своей страны. Причем, что неизмеримо важно, страна стала из во многом абстрактного понятия образом реальным и данным в ощущениях. Новая школа, новая клиника, новая церковь или новый кинотеатр — все это и многое другое возводилось на деньги местных обывателей, по их инициативе, согласно утвержденным ими проектам и предназначалось для их повседневного использования. Парадоксальным образом это даже замедлило процесс окончания формирования национального самосознания: центральное правительство не торопилось в полной мере принести те же элементы народоправства на общегосударственный уровень, и вплоть до начала Первой мировой войны гражданственность осознавалась едва ли не большинством жителей империи в первую очередь через принадлежность к волости и губернии и лишь во вторую — через принадлежность к стране.
Формирование земских органов стало и школой использования демократических институтов. При всей архаичности курий они позволяли обывателю видеть влияние, пусть и несколько опосредованное, своего голоса на решение глобального вопроса. Осознание этого влияния волей-неволей порождало ответственность: если от тебя может действительно зависеть тот, кто будет распоряжаться твоими деньгами и решать твои проблемы, то приходится подумать, прежде чем отдать свой голос. А формирование практической ответственности с неизбежностью приводило к погружению в политические процессы и самоидентификации в качестве части оных.
И потому не приходится удивляться тому, что уже в начале XX века общество опережало в своем развитии власть. Земства стали не только школой ускоренного воспитания людей как субъектов, а не только объектов политической активности, но и институтом противостояния проведению деструктивных центральных решений на местах. Самоуправление как принцип стало общепринятой в обществе нормой. При этом образованные сословия, представителей которых не в последнюю очередь благодаря земствам с каждым годом становилось все больше, осознавали как неизбежность различных форм реализации самоуправления, так и необходимость внедрения такого самоуправления в огромной и постоянной расширяющейся Российской империи и на более высоких уровнях.
Земства показали себя эффективным институтом в той мере, которая была им выделена. Они стали проводником общественной энергии в деле благоустройства и развития страны. Остается лишь удивляться тому, как сильно различаются фотографические снимки одних и тех же улиц, сделанные, например, в 1885, в 1905 и в 1915 годах. Целые профессии — и притом профессии социально значимые — стали и престижными, и хорошо оплачиваемыми именно благодаря земствам. Так, к началу второго десятилетия XX века месячное жалованье в 100 и даже 200 рублей не было ни для врачей, ни для учителей чем-то из ряда вон выходящим. Зажиточные земства боролись за квалифицированных специалистов, чем обеспечивали рост доходов последних. Даже у учителей самых бедных сельских школ, согласно узаконению 1914 года, жалованье не должно было составлять меньше 40 рублей в месяц.
Данные о ценах той эпохи сегодня широко доступны благодаря оцифрованным архивам. Но главное даже не в уровне оплаты труда, а в том, что потенциал местного самоуправления далеко не исчерпан и сегодня. Реальная власть, опирающаяся на реальную финансовую автономию, позволила бы и сегодня муниципалитетам эффективно решить большинство из тех проблем, которые кроме них решать просто некому. А потому земская реформа — это те уроки прошлого, которые нам еще только предстоит выучить для обустройства своего будущего.
Д. А. Казанцев, главный аналитик АО «Гринатом», член Совета ТПП РФ по развитию закупок, к. ю. н.