Саморегулирование для банков. Кому это нужно?
Первый вице-президент АРБ Юрий Кормош в своей статье проанализировал кому и зачем понадобилось менять вывеску «Ассоциация банков» на вывеску «Саморегулируемая организация».
«Численность персонала организации
возрастает независимо
от того, становится работы больше,
меньше или ее нет совсем»
Закон Паркинсона
В последнее время в печати настойчиво появляются публикации, пытающиеся обосновать необходимость создания саморегулируемых организаций (СРО) в банковской системе.
Сама идея не является новой. Ранее она неоднократно возникала и подвергалась справедливой критике. Но не случайно возникла вновь. Например, в середине 2000 годов в Государственную Думу был внесен законопроект «О саморегулировании в банковской сфере». Тогда банковское сообщество выступило категорически против создания СРО в банковской системе. В то время преобладала точка зрения о том, что в банковской системе саморегулирование не должно применяться, и законопроект был заблокирован.
Можно было бы оставить тему СРО без внимания, если бы эту тему не поднял в настоящее время Банк Роcсии.
В настоящее время Центробанком и Ассоциацией банков «Рoссия» (АБР) вновь готовится концепция саморегулирования в банковской деятельности. Если в соответствии с этой концепцией на банковскую деятельность будет распространено действие Закона № 223-ФЗ «О саморегулируемых организациях в сфере финансового рынка», то членство в СРО станет обязательным для всех кредитных организаций. СРО, скорее всего, будут созданы на базе нескольких банковских ассоциаций или одной из них, которая получит дополнительные административные и нормотворческие функции, в том числе право на проведение проверок, а также право на получение дополнительных взносов от своих членов.
Наши оппоненты в АБР утверждают, что согласно их опросам, примерно половина банков поддерживает идею создания банковской СРО. Указанные ими цифры представляются чрезмерно преувеличенными, поскольку еще какое-то время назад, при бывшем руководителе Ассоциации Александре Мурычеве, все было по-другому. В опубликованном ранее интервью он утверждал, что все банки (малые, средние и крупные) высказывались категорически против создания СРО в банковском секторе и приводил много аргументов, к которым и сегодня стоит прислушаться, они остаются актуальными и сейчас. (см. здесь, здесь или здесь)
В каких целях здравая идея развития диалога между надзорными органами и банковским сообществом через посредничество банковских ассоциаций была подменена стремлением установить диктатуру СРО? Кому это выгодно? Выиграют ли от указанных изменений потребители?
Анализ государственного регулирования современного финансового рынка показывает, что в настоящее время финансовый рынок сегментирован на части. Одну такую часть представляют кредитные организации, поднадзорные Банку России. Здесь реализуется добровольное саморегулирование посредством ассоциаций и союзов, скорее обладающих атрибутивными признаками саморегулируемых организаций, нежели являющихся таковыми по своей сути.
Вторая часть финансового рынка представлена некредитными финансовыми организациями (НФО), регулирование, контроль и надзор за деятельностью которых осуществляет Банк России. Для этих организаций членство в СРО является обязательным условием для приобретения права на осуществление соответствующей профессиональной деятельности.
В соответствии с действующим законодательством государственное регулирование деятельности НФО может осуществляться:
- во-первых, на основе классической модели саморегулирования,
- во-вторых, по модели двойного регулирования,
- в-третьих, по модели сорегулирования.
Классическая модель саморегулирования традиционно используется в качестве альтернативы лицензированию.
Модель «двойного регулирования» предпринимательской деятельности сочетает в себе использование механизма лицензирования и обязательного саморегулирования. Она используется, например, в области правового регулирования финансовых рынков, в т.ч. рынка ценных бумаг и азартных игр.
Все виды профессиональной деятельности на рынке ценных бумаг осуществляются на основе лицензирования (п.1 ст.39 Закона о рынке ценных бумаг). Однако наряду с лицензированием профессиональные участники рынка ценных бумаг обязаны вступить в члены СРО соответствующего вида профессиональной деятельности. Создание и деятельность СРО регулируется Законом о СРО на финансовом рынке. Финансовые организации, перечень которых содержится в п. 1 ст. 3 Закона о СРО на финансовом рынке, должны в обязательном порядке вступить в члены СРО.
Модель «сорегулирования» понимается как совместное регулирование, т.е. она предполагает совместное участие в осуществлении регулирующего воздействия как самого государства в лице его органов, так и различных участников рынка (хозяйствующих субъектов, научных организаций, потребительских организаций, профсоюзов и т.п.). В настоящее время модель сорегулирования предпринимательской и профессиональной деятельности применяется, в частности, в отношении микрофинансовых организаций, кредитных потребительских кооперативов, чья деятельность не подлежит лицензированию, но для занятия которой необходимо членство в СРО.
Указанный выше обзор моделей государственного регулирования предпринимательской деятельности позволяет сделать вывод, что изменения в Закон о СРО, которые собирается навязать банковскому сообществу ЦБ РФ и Ассоциация банков «Росcия», предполагают внедрение наиболее жесткой модели двойного регулирования банковской деятельности.
Иными словами, наряду с обязательным лицензированием банковской деятельности, появится обязательное членство кредитных организаций в СРО вместо существующего в настоящее время мягкого регулирования через банковские ассоциации и союзы.
Модель двойного регулирования обычно используется в тех областях профессиональной деятельности, которые представляют повышенную опасность для граждан.
Внедрение модели «двойного регулирования» обычно преследует решение следующих задач, где эта модель:
- обеспечивает возможность надзора со стороны государства за деятельностью членов СРО и самих СРО;
- обеспечивает делегирование СРО части государственных функций, в том числе права на применение санкций и проведение проверок поднадзорных организаций;
- способствует уменьшению расходов на контрольно-надзорные мероприятия;
- обеспечивает создание надежной системы компенсации имущественных рисков потребителям за счет средств компенсационных фондов СРО, в т. ч. создание дополнительных компенсационных фондов в случаях допуска членов СРО к выполнению отдельных видов деятельности, для которых характерны повышенный уровень риска причинения вреда потребителям;
- обеспечивает возможность использования стандартов СРО более высокого качества;
- обеспечивает развитие коллективной ответственности профессиональных и предпринимательских сообществ и т.п.
Например, такая модель применяется в соответствии с Законом № 244-ФЗ «О государственном регулировании деятельности по организации и проведению азартных игр и о внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации».
Применение модели двойного регулирования в банковской деятельности не может привести к желаемым результатам, в том числе в области защиты прав потребителей банковских услуг, по следующим причинам.
Давайте представим, как традиционные функции СРО, приведенные выше, будут осуществляться в банковской деятельности, если таковые будут созданы.
1. Надзор за деятельностью банков, который должны осуществлять СРО, будет неизбежно сочетаться с надзором со стороны Банка России.
Поделится ли Банк России своей надзорной компетенцией? Скорее всего, нет. Поэтому либо кредитные организации будут подвергнуты «двойному» надзору со стороны Банка России и СРО одновременно, либо СРО превратится в часть аппарата Банка России, который по указанию Банка России будет проводить проверки и запрашивать отчеты.
В последнем случае будет создана не саморегулируемая организация, а дополнительный квазигосударственный надзорный орган. С учетом нашей истории и российской ментальности можно с очевидностью предположить, что это будет новая ниша для коррупции, плохо контролируемая государством.
Известно, что в мире нет ни одного случая делегирования части государственных полномочий по банковскому надзору в пользу саморегулируемой организации. В банках сосредоточены огромные средства граждан и хозяйствующих субъектов, и эти средства не должны подвергаться рискам. Поэтому ни в одном документе Совета по финансовой стабильности или Базельского комитета не предусмотрена даже частичная переуступка функций надзора и регулирования в руки СРО.
Более того, в некоторых странах начался обратный процесс по возврату государственным органам полномочий саморегулируемых организаций. Например, в июле 2002 года в США был принят закон Сарбэйнса-Оксли, в соответствие с которым произошла серьезная реформа системы надзора за аудиторскими компаниями. Наиболее серьезным изменением американского законодательства стал запрет на создание саморегулируемых организаций.
Практически одновременно в этом же году Европейская комиссия приняла акт, в котором рекомендовала странам Евросоюза последовать примеру американцев.
Получается весьма парадоксальная ситуация: в то время как весь мир взял курс на свертывание деятельности СРО, в России, напротив, готовится законодательство о расширении их деятельности, которое идет вразрез с этой общемировой тенденцией.
В некоторых публикациях разработчики концепции саморегулирования в банковской деятельности утверждают, что они предполагают создавать СРО без права осуществления ими надзорной деятельности. Представляется, что такие разработчики либо сознательно лукавят, либо на банковском рынке скоро появятся не совсем «настоящие» СРО.
2. СРО в банковской деятельности окажется в финансовой зависимости от крупных банков, которые в настоящее время отстаивают идею ее создания.
Разработчики концепции банковских СРО должны понимать, что финансирование деятельности предлагаемой ими квазигосударственной саморегулирующей структуры будет осуществляться за счет ее участников. Чтобы такая СРО справлялась с предполагаемыми функциями по саморегулированию, ей нужен немалый аппарат, по сути дублирующий аппарат ЦБ РФ, нужны специалисты, не менее квалифицированные, чем в Банке России. Сейчас эту нагрузку несет государство.
Очевидно, что одни участники СРО смогут платить больше, другие меньше. Внутри этой СРО обязательно образуется еще более узкая группа банков, которые имеют действительно большие деньги и которые смогут платить, чтобы отстаивать свои узкие интересы уже на уровне саморегулируемой организации. Они смогут использовать эти свои преимущества для нерыночной конкуренции, выдавливания конкурентов с рынка.
3. Стандартизация банковских операций и сделок не может являться единственной причиной создания СРО в банковской деятельности.
В прессе также появилась информация о том, что СРО должны разрабатывать стандарты взаимоотношений кредитных организаций и их клиентов. В результате будут исключены любые недобросовестные действия. Считается также, что банки перестанут навязывать гражданам страховку при оформлении кредита.
Позиция разработчиков законопроекта сразу вызвала недоумение у многих кредитных организаций. Банкам неясно, почему появилась потребность обосновать создание СРО для банков необходимостью разработки стандартов продажи кредитными организациями продуктов страховых компаний.
Во-первых, такие стандарты уже разработаны банковскими ассоциациями с участием Банка России и приняты обеими ассоциациями.
Во-вторых, банки вправе вступать в существующие СРО в сфере страхования, закон это не запрещает.
Этот вопрос требует также некоторого уточнения. Кредитные организации получают лицензии на право осуществлять банковские операции, предусмотренные ст. 5 закона «О банках и банковской деятельности». Банки имеют право осуществлять и другие сделки, предусмотренные как в ст. 5, так и в ст. 6 Закона о банках и банковской деятельности.
Такие сделки, как правило, заключаются банками на фондовом рынке и рынке производных финансовых инструментов. Большинство рассматриваемых сделок перешло в российскую банковскую практику из англосаксонского права. При заключении сделок ПФИ сторонам нередко требовалось очень много времени, чтобы понять суть договора и согласовать свои условия. Почти у каждого банка или иного участника этого рынка раньше был свой проект договора, и он мог достигать сотен страниц. Все это создавало большие проблемы для банков в процессе согласования и подписания договора. АРБ выступила с предложением разработать стандарты для производных финансовых инструментов и к этой идее присоединились НФА и НАУФОР. Проект стандартизации сделок ПФИ был реализован, и на рынке появилась российская РИЗДА. Эти документы с удовольствием используются всеми участниками рынка, поскольку они всем упростили жизнь.
Этим стандартным документам доверяют как сами участники рынка, так и регулятор.
Кроме того, в АРБ был также разработан Кодекс этических принципов банковского дела, а также ряд других стандартов.
Вся эта работа не требовала наделения ассоциации статусом СРО, поскольку в этом не нуждались сами банки. Стандарты - это обычаи делового оборота. Чтобы разрабатывать и обобщать сложившиеся обычаи не нужно быть СРО. Кроме того, не все банковские продукты требуют их стандартизации. Введение единых жестких правил может привести к исчезновению индивидуального подхода к клиенту и возможности предлагать уникальные продукты и услуги.
Наши оппоненты из Ассоциации банков «Роcсия», продвигающие идею создания СРО, указывают, что только стандарты, принятые СРО, будут обязательны для исполнения. Но эти аргументы не являются убедительными по следующим причинам.
Как уже сказано выше, банки самостоятельно становятся инициаторами полезных для рынка стандартов, и без всякого принуждения их исполняют, поскольку они удешевляют и упрощают их работу. Если банки не исполняют стандарты, значит надо разбираться с этими стандартами? Что это за стандарт, если он должен исполняться под принуждением?
Непонятно, почему идея создания СРО для банков обосновывается необходимостью разработки стандартов продажи банками продуктов страховых компаний. Как упоминалось выше, такие стандарты уже разработаны ассоциациями с участием Банка России и приняты обеими ассоциациями. Идет процесс присоединения банков к этим стандартам. Кроме того, Банк России распространил среди кредитных организаций информационное письмо от 13 июня 2019 г. № ИН-01-59/49 «О стандартах защиты прав и интересов физических лиц – клиентов кредитных организаций при продаже финансовых продуктов кредитными организациями, выступающими агентами некредитных финансовых организаций».
В письме рекомендуется некредитным финансовым организациям при организации продаж финансовых продуктов физическим лицам – воздерживаться от сотрудничества с кредитными организациями, не присоединившимися к Стандартам.
На открытой дискуссии, проводившейся в АРБ 19 августа, сотрудники Службы по защите прав потребителей Банка России отметили, что ситуация с недобросовестной практикой продаж страховых продуктов гражданам при выдаче потребительских кредитов, уже меняется в положительную сторону. Банки стали соблюдать принятые стандарты.
Стало известно, что Банк России планирует проводить контрольные закупки, поскольку очень сложно осуществлять контроль при продаже таких продуктов. Там всегда присутствуют два человека: сотрудник банка – продавец и гражданин - покупатель.
На наш взгляд, необходимо обратить больше внимания на сами страховые продукты, существующие на нашем рынке. Возможно, не все они полезны для граждан. Регулятор может запретить страховые продукты, на которые поступают жалобы как на навязанные и ненужные потребителю страховые услуги. Также на страховом рынке вполне применим опыт регулирования фондового рынка и рынка производных финансовых инструментов, где есть квалифицированные и неквалифицированные участники.
Кроме того, нельзя не заметить, что не все банки продают продукты страховых компаний, а те, которые оказывают такие услуги, можно обязать стать членами существующих СРО страховых организаций. В этом случае, они смогут участвовать в разработке стандартов страховых продуктов вместе со страховыми организациями.
Если дело только в разработке стандартов продажи страховых продуктов, то нельзя заставлять вступать в СРО те банки, которые не работают с продуктами страховых организаций.
В вопросах навязывания банками гражданам ненужных им страховых продуктов поучительна история, которая произошла в Великобритании. Жадность английских банков обошлась им очень дорого. По решениям судов банкам пришлось оплатить штрафы и компенсации гражданам на сумму 44 миллиарда фунтов, и процесс взыскания продолжается дальше. Страховые компании получали из комиссий, взимаемых банками, всего около 30%. Нашим банкам, продолжающим недобросовестную практику навязывания ненужных страховых продуктов, надо хорошо подумать, как выразился докладчик по этому вопросу на открытой дискуссии 19 августа: «Есть ли у них такие деньги, чтобы выплатить гражданам», когда такие процессы пойдут у нас.
4. СРО в банковской деятельности не смогут осуществлять функцию защиты прав потребителей за счет обеспечения коллективной ответственности банков.
Разработчики концепции СРО не предполагают создания общих фондов СРО с целью обеспечения коллективной ответственности банков перед потребителями банковских услуг, что предполагает модель двойного регулирования. Это просто не нужно, поскольку все эти функции в настоящее время выполняет Фонд страхования вкладов в соответствии с Законом № 177-ФЗ «О страховании вкладов в банках российской Федерации».
Произведенный выше анализ показал, что ни одна из функций, традиционно осуществляемых СРО в рамках модели двойного регулирования профессиональной и предпринимательской деятельности, не будет функционировать полноценно. Такая СРО не сможет решить проблемы банковского сектора, однако способна монополизировать и монетизировать услуги банковских объединений, и увеличить чиновничий аппарат. Безусловно, СРО усилит противоречия между различными группами банков и поспособствует другим негативным явлениям, как то нерыночной конкуренции, выдавливанию конкурентов с рынка.
В связи с эти возникает резонный вопрос, зачем менять вывеску «Ассоциация банков» на вывеску «Саморегулируемая организация»?