Законодательное регулирование обращения с твердыми бытовыми отходами в войсках
(Образование твердых бытовых отходов в воинской части и обращение с ними)
Legislative regulation of solid household waste management in the military
(Formation of solid household waste in a military unit and its handling)
Ляшев Никита Андреевич,
Военный университет Министерства обороны Российской Федерации, РФ, г. Москва
e-mail: lyashev.2001@mail.ru
Головинский Владимир Васильевич,
доцент кафедры Военного университета Министерства обороны Российской Федерации, РФ, г. Москва.
e-mail: golw54@mail.ru
Реферат. В статье рассмотрена законодательная база обращения с твердыми бытовыми отходами в населенных пунктах, в том числе и на территории воинских частей и гарнизонов. Проведен анализ основных задач, которые предусматриваются для достижения стратегической цели государственной политики в области экологического развития. Их решение на прямую зависят от взаимодействия органов местного самоуправления с предприятиями и организациями, включающими воинские формирования, дислоцированные на управляемых ими территориях.
Ключевые слова: отходы, расквартирование, мусор, обращение, экология, безопасность
Lyashev Nikita A.
Military University of the Ministry of Defense of the Russian Federation, Russian Federation, Moscow
e-mail: lyashev.2001@mail.ru
Golovinskii Vladimir V.,
Associate Professor of the Military University of the Ministry of Defense of the Russian Federation, Moscow, Russia.
e-mail: golw54@mail.ru
Report. The article examines the legislative framework for the treatment of solid household waste in settlements, including on the territory of military units and garrisons. The analysis of the main tasks that are envisaged to achieve the strategic goal of the state policy in the field of environmental development is carried out. Their solution directly depends on the interaction of local governments with enterprises and organizations, including military formations stationed in the territories they manage.
Keywords: waste, quartering, garbage, handling, ecology, safety
Основы государственной политики в области экологического развития России на период до 2030 года предусматривают достижение стратегической цели государственной политики в области экологического развития обеспечивается решением следующих основных задач:
а) формирование эффективной системы управления в области охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности, предусматривающей взаимодействие и координацию деятельности органов государственной власти;
б) совершенствование нормативно-правового обеспечения охраны окружающей среды и экологической безопасности;
в) обеспечение экологически ориентированного роста экономики и внедрения экологически эффективных инновационных технологий;
г) предотвращение и снижение текущего негативного воздействия на окружающую среду;
д) восстановление нарушенных естественных экологических систем;
е) обеспечение экологически безопасного обращения с отходами и т.д.
Современные процессы нормотворчества субъектов властных полномочий в Российской Федерации отличаются своей интенсивностью и необходимостью принятия своевременных, обоснованных и ответственных решений, которые получают свое юридическое воплощение в соответствующих правовых актах.
С 2019 года все субъекты Российской Федерации перешли на новую систему обращения с твердыми коммунальными отходами, при которой их сбор, транспортирование, обработка, утилизация, обезвреживание и захоронение на территории региона должны обеспечиваться региональным оператором по обращению с твердыми коммунальными отходами (одним или несколькими) в соответствии с региональной программой в области обращения с отходами и территориальной схемой обращения.
В свою очередь региональные операторы должны заключить договоры на оказание услуг с собственниками таких (если иное не предусмотрено законодательством), а последние обязаны оплачивать эти услуги по цене, определенной в пределах утвержденного в установленном порядке единого тарифа на услугу регионального оператора.
Однако, существенные изменения, связанные с внедрением новых технологий и организационных решений в сфере обращения с отходами производства и потребления, как показала практика первых реализации мероприятий реформы, пока, к сожалению, не дали ожидаемых результатов, что подтверждает актуальность и востребованной выбранной темы исследования.
Одним из важных факторов успешной реализации мероприятий реформы является совершенствование института административной ответственности за нарушением правил обращения с отходами производства и потребления, и причинение вреда окружающей среде.
Основы административно-правового регулирования порядка обращения с отходами производства и потребления составляют многоуровневую систему.
На первом уровне располагается Конституция Российской Федерации в которой говориться, что каждый имеет право на благоприятную окружающую среду, достоверную информацию о ее состоянии и на возмещение ущерба, причиненного его здоровью или имуществу экологическим правонарушением, кроме того, каждый обязан сохранять природу и окружающую среду, бережно относиться к природным богатствам [1].
На втором уровне располагаются федеральные законы. В федеральном законе закреплены аналогичные положения в сфере бережного отношения к природным богатствам, которые являются основой устойчивого развития, жизни и деятельности народов, проживающих на территории Российской Федерации [2]. Правовые основы государственной политики в области охраны окружающей среды, обеспечивающие сбалансированное решение социально-экономических задач, сохранение благоприятной окружающей среды, биологического разнообразия и природных ресурсов в целях удовлетворения потребностей нынешнего и будущих поколений, укрепления правопорядка в области охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности.
Вместе с тем, правовые основы обращения с отходами производства и потребления в целях предотвращения вредного воздействия отходов производства и потребления на здоровье человека и окружающую среду, а также вовлечения таких отходов в хозяйственный оборот в качестве дополнительных источников сырья определяет Федеральный закон, в соответствии с которым, отходы производства и потребления - вещества или предметы, которые образованы в процессе производства, выполнения работ, оказания услуг или в процессе потребления, которые удаляются, предназначены для удаления или подлежат удалению [3].
Интересно, что обращение с отходами трактуется, как деятельность по сбору, накоплению, транспортированию, обработке, утилизации, обезвреживанию, размещению отходов.
При этом, размещение отходов предполагает хранение (складирование отходов в специализированных объектах сроком более чем одиннадцать месяцев в целях утилизации, обезвреживания, захоронения) и захоронение от-ходов (изоляция отходов, не подлежащих дальнейшей утилизации, в специальных хранилищах в целях предотвращения попадания вредных веществ в окружающую среду) а утилизация отходов предполагает использование от-ходов для производства товаров (продукции), выполнения работ, оказания услуг, включая повторное применение отходов, в том числе повторное применение отходов по прямому назначению (рециклинг), их возврат в производственный цикл после соответствующей подготовки (регенерация), извлечение полезных компонентов для их повторного применения (рекуперация), а также использование твердых коммунальных отходов в качестве возобновляемого источника энергии (вторичных энергетических ресурсов) после из-влечения из них полезных компонентов на объектах обработки (энергетическая утилизация).
Вместе с тем, деятельность по образованию отходов в понятие «обращение с отходами» не входит.
Однако, обращение с отходами включает не только размещение отходов или утилизацию, но и такие виды деятельности, как:
- сбор отходов (т.е. прием отходов в целях их дальнейших обработки, утилизации, обезвреживания, размещения лицом, осуществляющим их обработку, утилизацию, обезвреживание, размещение);
- транспортирование отходов (т.е. перемещение отходов с помощью транспортных средств вне границ земельного участка, находящегося в собственности юридического лица или индивидуального предпринимателя, либо предоставленного им на иных правах);
- накопление отходов (т.е. складирование отходов на срок не более чем одиннадцать месяцев в целях их дальнейших обработки, утилизации, обезвреживания, размещения);
- обработку отходов (т.е. предварительную подготовку отходов к дальнейшей утилизации, включая их сортировку, разборку, очистку);
- обезвреживание отходов (т.е. уменьшение массы отходов, изменение их состава, физических и химических свойств (включая сжигание, за исключением сжигания, связанного с использованием твердых коммунальных отходов в качестве возобновляемого источника энергии (вторичных энергетических ресурсов), и (или) обеззараживание на специализированных установках) в целях снижения негативного воздействия отходов на здоровье человека и окружающую среду).
Следует отметить, что в результате переработки может образоваться продукт, который не относится к отходам, а представляет собой продукт переработки, т.е. в таком случае субъект не может нести административную ответственность за нарушение [4]. Так, вещества и материалы, образовавшиеся в результате производственной деятельности, могут быть реализованы как продукция, если на предприятии имеются соответствующие технические условия и документация, причем разрабатываемая нормативная и/или техническая документация на продукцию должна учитывать требования соответствующих государственных и отраслевых стандартов, санитарно-эпидемиологических и экологических норм.
В то же время направления государственной политики в области обращения с отходами являются приоритетными в следующей последовательности:
1) максимальное использование исходных сырья и материалов;
2) предотвращение образования отходов;
3) сокращение образования отходов и снижение класса опасности отходов в источниках их образования;
4) обработка отходов;
5) утилизация отходов;
6) обезвреживание отходов.
Указанные направления государственной политики реализуются в соответствии с такими принципами, как:
- охрана здоровья человека, поддержание или восстановление благоприятного состояния окружающей среды и сохранение биологического разнообразия;
- научно обоснованное сочетание экологических и экономических интересов общества в целях обеспечения устойчивого развития общества;
- использование наилучших доступных технологий при обращении с отходами;
- комплексная переработка материально-сырьевых ресурсов в целях уменьшения количества отходов;
- использование методов экономического регулирования деятельности в области обращения с отходами в целях уменьшения количества отходов и вовлечения их в хозяйственный оборот;
- доступ в соответствии с законодательством Российской Федерации к информации в области обращения с отходами;
- участие в международном сотрудничестве Российской Федерации в области обращения с отходами.
Вместе с тем, Основы государственной политики в области экологического развития России на период до 2030 года предусматривают, что при решении задачи обеспечения экологически безопасного обращения с отходами используются следующие механизмы:
а) предупреждение и сокращение образования отходов, их вовлечение в повторный хозяйственный оборот посредством максимально полного использования исходного сырья и материалов, предотвращения образования отходов в источнике их образования, сокращения объёмов образования и снижения уровня опасности отходов, использования образовавшихся отходов путём переработки, регенерации, рекуперации, рециклинга;
б) внедрение и применение малоотходных и ресурсосберегающих технологий и оборудования;
в) создание и развитие инфраструктуры экологически безопасного удаления отходов, их обезвреживания и размещения;
г) поэтапное введение запрета на захоронение отходов, не прошедших сортировку, механическую и химическую обработку, а также отходов, которые могут быть использованы в качестве вторичного сырья (металлолом, бумага, стеклянная и пластиковая тара, автомобильные шины и аккумуляторы и другие);
д) установление ответственности производителей за экологически безопасное удаление произведённой ими продукции, представленной готовыми изделиями, утратившими свои потребительские свойства, а также связанной с ними упаковки;
е) обеспечение экологической безопасности при хранении и захоронении отходов и проведение работ по экологическому восстановлению территорий объектов размещения отходов после завершения эксплуатации указанных объектов.
Несмотря на это, проблема обращения с отходами производства и потребления превратилась в последние десятилетия в одну из наиболее острых экологических проблем России. Анализ состояния законности показывает, что вопросы безопасного сбора и размещения отходов являются чрезвычайно актуальными для всех регионов России. Количество размещаемых отходов постоянно возрастает. При этом условия хранения и захоронения отходов не соответствуют требованиям экологической безопасности. Ежегодно на долю данной сферы правоотношений приходится от 20 до 30 % выявляемых природоохранными прокурорами нарушений закона и внесенных актов прокурорского реагирования.
К полномочиям органов местного самоуправления муниципального района в области обращения с отходами относится участие в организации деятельности по сбору (в том числе раздельному сбору) и транспортированию твердых коммунальных отходов [5].
При этом предусмотрено, что организацию деятельности в области обращения с отходами на территориях муниципальных образований осуществляют органы местного самоуправления в соответствии с законодательством Российской Федерации [6].
Из системного толкования приведенных выше положений закона следует, что органы местного самоуправления могут выступать, с одной стороны, как юридические лица, осуществляющие деятельность по обращению с отходами, а, с другой стороны, являются органами, осуществляющими организацию деятельности в области обращения с отходами на территориях соответствующих муниципальных образований. Регионы сами устанавливают и взимают плату за услуги населению по обращению с твердыми коммунальными отходами.
В связи с принятием Федерального закона № 458-ФЗ изменились основания для оплаты сбора и вывоза мусора. Ранее сумма платежа зависела от статуса помещения (нежилое или жилое), а также его площади. В настоящее время тариф привязывается к статусу потребителя (физическое лицо или юридическое лицо/индивидуальный предприниматель) и установленным нормативам накопления отходов. К вопросу тарифов законодатель подошел дифференцировано: платежи различаются для отдельных видов потребителей.
В соответствии с действующим законодательством, договор на услуги по обращению имеет публичный характер и подписания не требует. Типовой документ для неопределенного круга лиц вступает в действие и становится обязательным для исполнения на шестнадцатый день после его публикации на официальном сайте оператора. После этого договоры считаются заключенными на условиях стандартного договора. Характерно, что изменения, внесенные в закон, уточняют цели экологического сбора и упраздняет критерий численности населения при распределении субсидий от его взимания [7]. Этот документ также закрепляет автоматический переход жилищной услуги в коммунальную без проведения общего собрания собственников помещений многоквартирного дома. Также законом перераспределены полномочия между региональными органами государственной власти и органами местного самоуправления.
Изменения законодательства, предусматривающего сверхлимитные платежи за размещение отходов, негативно скажутся на объектах малого и среднего предпринимательства, эксплуатирующих объекты I категории. Более того, с введением понятия твердых коммунальных отходов реально увеличивается коммунальная нагрузка на душу населения, тем самым еще более понижая его социальный уровень.
В соответствии с утвержденными правилами организации работ по ликвидации накопленного вреда на объектах накопленного вреда окружающей среде контроль наряду с органами государственной власти осуществляют и органы местного самоуправления.
Именно на муниципалитеты обязательства по вывозу мусора и надлежащему содержанию территории, в частности:
- участие в организации деятельности по сбору (в том числе, раздельному сбору) и транспортированию твердых коммунальных отходов;
- проведение мероприятий по благоустройству, которые включают в себя:
- содержание муниципальной территории;
- проектирование и размещение объектов благоустройства;
- поддержание и улучшение санитарного и эстетического состояния территории.
С целью оптимизации деятельности по обращению с твердыми коммунальными отходами Закон вводит существенную новацию: понятия «оператор по обращению» и «региональный оператор по обращению». Региональный оператор — это юридическое лицо, «которое обязано заключить договор на оказание услуг по обращению с собственником твердых коммунальных отходов, которые образуются, и места накопления которых находятся в зоне действия регионального оператора». Таким образом, полномочия по оказанию соответствующей услуги предприятиям, организациям, юридическим и физическим лицам перейдут к региональным операторам.
Региональный оператор обеспечивает сбор, накопление, транспортирование, обработку, утилизацию, обезвреживание, размещение твердых коммунальных отходов в зоне своей деятельности на территории субъекта Российской Федерации в соответствии с региональной программой и территориальной схемой обращения.
Единый региональный оператор по обращению с отходами как юридическое лицо представляет собой компанию, которая осуществляет координацию всех этапов процесса обращения с мусором (от его сбора до уничтожения незаконных свалок) в границах определенного региона, устанавливаемых территориальной схемой. Он может работать самостоятельно или с привлечением операторов по обращению с твердыми коммунальными отходами.
На уровне регионов созданы региональных программ, а также территориальные схемы обращения с отходами. Территориальные схемы являются одним из базовых документов и отправной точкой в реформировании системы обращения с твердыми коммунальными отходами. Предусматривается инвентаризация данных документов, проверка их на соответствие № 89-ФЗ и закрепленным в нем приоритетам государственной политики, иерархии данных приоритетов; разработка и утверждение новых требований по содержанию территориальных схем.
Осуществляется следующее распределение полномочий. Органы местного самоуправления создают места накопления твердых коммунальных отходов путем принятия решения в соответствии с требованиями правил благоустройства данного муниципального образования, требованиями законодательства Российской Федерации в области санитарно-эпидемиологического благополучия населения и иного законодательства Российской Федерации, устанавливающего требования к площадкам накопления твердых коммунальных отходов [8]. Они также призваны оптимизировать и утвердить графики вывоза отходов. Организация по обслуживанию жилищного фонда на основании заключенного договора на обслуживание обязана обеспечивать содержание в исправном состоянии контейнеров без переполнения и загрязнения территории.
Соответствующие регламенты в кратчайшие сроки должны быть сформированы и доведены до сведения жителей. Информация о периодичности и времени прибытия мусоровозов для сбора в обязательном порядке размещается на официальных сайтах администраций и региональных операторов, а также публикуется в местных газетах и других доступных для жителей ресурсах. Кроме того, на органы местного самоуправления возложена обязанность осуществлять экологическое воспитание и формирование экологической культуры в области обращения с отходами.
Региональный оператор вправе делегировать часть полномочий по оборудованию мест сбора твердых бытовых отходов и их обслуживанию местным компаниям, занимающимся сортировкой отходов и продажей вторсырья.
Важнейшая задача муниципалитетов — в сжатые сроки устранить недостаток площадок либо недостаточность емкостей (контейнеров, бункеров, пакетов и др.) для складирования твердых коммунальных отходов. Особо следует подчеркнуть, что региональный оператор обязан собирать мусор, высыпавшийся при погрузке; в свою очередь управляющая компания или орган местного самоуправления должны убирать то, что осталось вне контейнеров, и саму контейнерную площадку.
Право собственности на отходы определяется в соответствии с гражданским законодательством. Основания возникновения и порядок осуществления права собственности регулируются Гражданским кодексом Российской Федерации [9]. Право собственности на отходы, как на одну из разновидностей движимых вещей, переходит к региональному оператору с момента погрузки отходов в спецтранспорт (мусоровоз).
Отходы в зависимости от степени негативного воздействия на окружающую среду подразделяются в соответствии с критериями, установленными федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим государственное регулирование в области охраны окружающей среды, на пять классов опасности:
I класс - чрезвычайно опасные отходы;
II класс - высокоопасные отходы;
III класс - умеренно опасные отходы;
IV класс - малоопасные отходы;
V класс - практически неопасные отходы.
Большая часть воинских частей, предприятий (организаций) в процессе своей деятельности образуют только III, IV и V классы опасности. Вместе с тем, во многих случаях разделение отходов на классы опасности достаточно условно. Так, мусор от офисных и бытовых помещений организаций несортированный (IV класс) может по составу практически не отличаться от мусора от уборки помещений и предприятий торговли (V класс), более того - у многих организаций образуются оба вида отходов и их накопление происходит в смеси. Таким образом, при отсутствии возможности снизить и уравнять ответственность за обращение с отходами IV и V классов опасности, имеет смысл усилить дифференциацию, отдельно предусмотрев ответственность за обращение с отходами I—III классов опасности, которые могут представлять реальную опасность для окружающей среды.
Благодаря постепенному повышению размера платы за негативное воздействие на окружающую среду при размещении твердых коммунальных отходов с 95 руб. за тонну в 2018 году до 791,3 руб. за тонну в 2025 году предпринимателям экономически целесообразнее будет передавать отходы на переработку, нежели на захоронение. Однако при отсутствии необходимых объектов для переработки всего количества образуемых отходов остается вероятность того, что практически весь объем отходов будет, как и сейчас поступать на полигоны для размещения, а население столкнется с многократно возросшими тарифами на услуги по вывозу коммунальных отходов.
Сбор, транспортирование, обработку, утилизацию, обезвреживание, размещение отходов I—IV классов опасности является лицензируемым видом деятельности [10]. Указанные изменения вступили в силу 1 июля 2015 г. С этого времени все виды деятельности по обращению с отходами, кроме накопления, должны лицензироваться (соответственно, образование отходов также не подлежит лицензированию).
Разъяснения новых для Российской Федерации понятий и отношений приводится в единственном на российском рынке, размещенном в публичном доступе структурированном информационно-аналитическом проекте «Региональные операторы по обращению с твердыми коммунальными отходами».
Планируется, что деятельность региональных операторов приведет к полной ликвидации несанкционированных свалок. Если они все-таки появятся, региональный оператор уполномочен установить собственника земельного участка, на котором образовалась свалка, и направить ему требование ее ликвидировать, вне зависимости от того, по чьей вине она образовалась. Если это не произойдет в установленные сроки, то отходы вывезет региональный оператор, и вопросы по возмещению затрат решит с собственником участка в установленной законом форме.
Предприятия любой формы собственности и рода деятельности, размещающиеся на территории муниципального образования, обязаны вносить плату за размещение отходов, которая представляет собой форму возмещения экологического ущерба окружающей среде. Этот платеж имеет заявительный характер, поскольку должностное лицо Росприроднадзора не проверяет достоверность представленной информации.
Данные меры нацелены на долгосрочную перспективу и ориентированы на формирование в России качественно новой системы обращения с отходами производства и потребления, что должно привести к более рациональному использованию природных ресурсов. Вместе с тем, для достижения поставленных целей необходимо ввести в России централизованную систему раздельного сбора отходов.
Примечания:
[1] Российской Федерации. Конституция (1993). Конституция Российской Федерации [Текст: электронный]. URL: https://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_28399/
[2] Российская Федерация. Законы. Об охране окружающей среды: Федеральный закон от 10.01.2002 г. № 7-ФЗ [Текст: электронный]. URL: http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_34823/
[3] Российская Федерация. Законы. Об отходах производства и потребления: Федеральный закон от 24.06.1998 г. № 89-ФЗ [Текст: электронный]. URL: http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_19109/
[4] Российская Федерация. Законы. Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях: Федеральный закон от 30.12.2001 № 195-ФЗ [Текст: электронный]. URL: https://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_34661/
[5] Российская Федерация. Законы. Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации: Федеральный закон от 6.10.2003 г. № 131-ФЗ [Текст: электронный]. URL: https://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_172948/3d0cac60971a511280cbba229d9b6329c07731f7/
[6] Российская Федерация. Законы. Об отходах производства и потребления: Федеральный закон от 24.06.1998 г. № 89-ФЗ [Текст: электронный]. URL: http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_19109/
[7] Российская Федерация. Законы. О внесении изменений в Федеральный закон «Об отходах производства и потребления» и отдельные законодательные акты Российской Федерации: Федеральный закон от 31.12.2017 N 503-ФЗ [Текст: электронный]. URL: https://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_286766/
[8] Российская Федерация. Правительство. Об утверждении правил обустройства мест(площадок) накопления твердых коммунальных отходов и ведения их реестра: Постановление Правительства Российской Федерации от 31.08.2018 г. №1039 [Текст: электронный]. – URL: http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_ 306039/
[9] Российская Федерация. Законы. Гражданский кодекс Российской Федерации: Федеральный закон от 30.11.1994 № 51-ФЗ [Текст: электронный]. URL: http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_5142/
[10] Российская Федерация. Законы. О лицензировании отдельных видов деятельности: Федеральный закон от 04.05.2011 N 99-ФЗ [Текст: электронный]. URL: https://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_113658/