Новая система. Сложности управления государственными программами на региональном уровне

В 2022 году началась модернизация работы регионов с государственными программами в соответствии с подходами, уже зарекомендовавшими себя на федеральном уровне. Несомненно, у этого решения есть множество плюсов, однако есть и определенные минусы.

Елена Александровна Антошина, министр финансов Республики Карелия

Карелия начала переход на программный принцип формирования и исполнения бюджета в 2012 году, когда был определен перечень государственных программ, подлежащих разработке, и утверждена соответствующая нормативная правовая база. В течение 2013–2014 годов были сформированы документы стратегического планирования, бюджетная классификация расходов была переведена на программный принцип построения, внедрен модуль работы с государственными программами на базе автоматизированной системы «Планирование бюджета».

Реализованные механизмы автоматизации в единой информационной системе позволили интегрировать государственные программы с бюджетными проектировками как при подготовке изменений, так и при сборе отчетности об их реализации. Кроме этого, в ИС были автоматизированы расчеты оценки эффективности реализации государственных программ и результативности операционной работы ответственных исполнителей, формирование приложений к сводному годовому докладу.

Общие подходы к работе с программными документами оставались неизменными в течение 10 лет.

Узкие места

Какие узкие места присутствовали в указанных подходах? Во-первых, в соответствии с требованиями бюджетного законодательства региональная государственная программа, включая перечень мероприятий, показателей, индикаторов и источников ресурсного обеспечения ее реализации, должна была утверждаться нормативным правовым актом высшего исполнительного органа субъекта РФ. Таким образом, автоматизация бизнес-процессов работы с программными документами не могла заменить регламентированных процедур, а только дополняла их.

Во-вторых, учитывая утверждение документов стратегического планирования нормативным актом, невозможно обеспечить их актуальность как в части планируемых значений показателей (индикаторов), так и в части объемов финансового обеспечения. Особенно остро проблема встала в условиях серьезных внешних шоков — пандемии новой коронавирусной инфекции и внешних санкций на российскую экономику, требующих кратного повышения оперативности при принятии решений по приоритизации расходов. Для ее решения был задействован механизм изменения планов реализации государственных программ, утверждаемых ответственным исполнителем. Однако основные параметры программных документов оставались неизменными фактически в течение всего года после их приведения в соответствие с первоначальным законом о бюджете (таблица). Сложность и длительность регламентированных процедур по внесению изменений в нормативные акты на региональном уровне все больше не соответствовали текущему моменту в сравнении с подходами, используемыми при планировании и реализации национальных проектов.

Таблица. Объем финансового обеспечения отдельных государственных программ за счет средств бюджета Республики Карелия за 2021 г., тыс. руб.

Наименование государственной программы

Объем финансового обеспечения

Отклонение факта

от плана

План (в соответствии с НПА об утверждении государственной программы)

Факт

ГП РК «Развитие здравоохранения»

18 159 201,0

23 819 594,6

1,3 раза

ГП РК «Развитие агропромышленного и рыбохозяйственного комплексов»

604 947,8

1 090 598,1

1,8 раза

ГП РК «Развитие туризма»

671 603,6

1 020 602,8

1,5 раза

ГП РК «Воспроизводство и использование природных ресурсов и охрана окружающей среды»

1 944 623,5

3 185 641,9

1,6 раза

Безусловно, внедрение проектных принципов в деятельность исполнительных органов власти субъектов РФ происходило не без отдельных проблем, связанных как с совершенствованием нормативной базы и бизнес-процессов на региональном уровне, так и с цифровизацией бюджетного процесса на платформе ГИИС «Электронный бюджет». Но за пятилетний период работы с региональными составляющими национальных проектов большинство вопросов было урегулировано. Однако в 2022 году было принято решение о модернизации работы с государственными программами на региональном уровне в соответствии с подходами, уже зарекомендовавшими себя на федеральном уровне.

Новый подход: плюсы

Первым положительным результатом стала, конечно, однократность ввода данных. Этот принцип был обозначен в методических рекомендациях по переходу на новую систему государственных программ, разработанных Минфином России совместно с Минэкономразвития России. Разовый ввод данных позволил и сократить трудозатраты специалистов исполнительных органов и уменьшить вероятность возникновения ошибок технического характера, появления несопоставимых данных в различных информационных системах и на бумажном носителе.

Второй плюс — единый подход к структуре и принципам формирования программных документов для всех субъектов РФ. Переход на новые принципы позволил не только обеспечить прослеживаемость связи региональных показателей с установленными на федеральном уровне агрегированными индикаторами, но и четко определить влияние каждого мероприятия регионального документа стратегического планирования на достижение национальных целей развития.

И наконец, третье — скорость реагирования на изменение внешней среды. Работа по внесению изменений в цифровом формате позволяет обеспечить практически моментальную реакцию на новые вызовы, скорректировать не только объемы бюджетных ассигнований на те или иные цели, но и целевые значения результатов и показателей. Фактически изменения в госпрограммах становятся полноценными обоснованиями при изменении бюджетных ассигнований.

Новый подход: минусы

При этом есть и отдельные проблемы. Принцип однократности ввода данных ведет к возникновению временных лагов в согласовании и утверждении программных документов. Так, работа с региональными составляющими национальных проектов ведется в подсистеме управления национальными проектами ГИИС «Электронный бюджет». Для регионов, решивших работать с государственными программами в региональных информационных системах, интеграция реализована не посредствам прямого импорта данных, а через единый портал бюджетной системы РФ. Таким образом, формирование и утверждение государственной программы субъекта и ее изменений связаны с ожиданием как согласования и утверждения паспортов региональных проектов со стороны федерального центра, так и их публикации на ЕПБС. На практике указанный период занимает минимум 2–3 рабочих дня.

В свою очередь, единые формы стратегических документов в отдельных ситуациях не позволяют учесть региональную специфику, сформированную на практически десятилетнем опыте работы с документами стратегического планирования. Особенно указанная ситуация характерна для регионов, принявших решение полностью перейти на работу с государственными программами в ГИИС «Электронный бюджет». Практически можно сказать о «жестких рамках» в структуре и атрибутах показателей и результатов, которые могут быть присвоены только в рамках закрытого федерального перечня, что не всегда удовлетворяет сложившейся региональной практике.

#489334_300_d#

По нашему мнению, главной проблемой новой системы управления государственными программами стали сжатые сроки перехода. Фактически масштабная работа по формированию новых программных документов, пересмотру бюджетной классификации, планированию бюджета в новой структуре велась параллельно с разработкой нормативной базы по формированию и реализации региональных государственных программ (рисунок 1).

Изменение структуры документов стратегического планирования потребовало переосмысления всех действующих государственных программ. Разделение программ на проектные и процессные части не носило технического характера. Министерство финансов Республики Карелия совместно с региональным Министерством экономического развития и представителями отраслевых органов создало специальную рабочую группу. На ее заседаниях были рассмотрены и отработаны предложения по структуре, показателям и мероприятиям всех программ. По отдельным программным документам потребовалось несколько встреч, чтобы в формате «мозгового штурма» урегулировать все спорные моменты. В результате проведенной работы были подготовлены изменения в перечень государственных программ, получившие отражения уже в проекте бюджета Республики Карелия на 2024 год и плановый период 2025 и 2026 годов.

Вместе с этим единые форматы паспортов программ и их структурных элементов были утверждены на федеральном уровне только в третьем квартале прошлого года, то есть тогда, когда проект регионального бюджета в новой структуре уже был практически сформирован. Учитывая сроки внедрения программных комплексов, проекты паспортов новых государственных программ в новом едином формате для внесения в законодательный орган были сформированы вручную.

#489335_300_d#

Отдельно стоит отметить вопросы планирования показателей государственной программы РФ, установленных в соглашении о ее реализации на территории субъекта РФ[1]. Особенно они актуальны для регионов, принявших решение использовать собственные информационные системы для управления государственными программами. Наполнение информацией декомпозированных с федерального уровня показателей происходило в максимально сжатые сроки во второй половине декабря 2023 года. При этом дополнительные сложности возникали как с приемом данных из СМЭВ в региональные системы, так и обогащенных данных обратно (рисунок 2).

Автоматизация процессов

Конечно, большинство проблем носило чисто технический характер, но в связи с одновременной работой большого количества регионов ожидание решений от службы технической поддержки затягивалось на длительный период. Республике Карелия удалось одной из первых в России обеспечить интеграцию в ГИИС «Электронный бюджет» в установленные сроки только благодаря активной отработке проблем в соответствующих чатах с сотрудниками Министерства финансов РФ в ручном режиме.

Вопросы автоматизации загрузки региональной информации до сих пор находятся в стадии разработки и тестирования федеральным центром. Карелия постоянно взаимодействует с разработчиками и Минфином России, направляет предложения по совершенствованию интеграции региональных систем с ГИИС «Электронный бюджет» и участвует в апробировании обмена новыми видами сведений между программными комплексами.

В Карелии в том числе для сохранения накопленного опыта принято решение о внедрении собственной региональной информационной системы для управления государственными программами. Бизнес-процессы работы с формированием и исполнением бюджета, включая госпрограммы, автоматизированы в республике уже более 10 лет.

Переход на новую систему управления государственными программами совпал с работой по модернизации программного комплекса планирования регионального бюджета в рамках региональной политики импортозамещения путем использования свободного программного обеспечения с открытым исходным кодом. Работа в едином программном комплексе позволила избежать временных лагов при внесении изменений в закон о бюджете и сводную бюджетную роспись: возможность обновления финансового обеспечения реализации государственных программ появляется одновременно с утверждением указанных изменений. При этом отсутствует необходимость ручного ввода данных, интеграция обеспечена на бесшовных принципах.

Открытость данных

Один из ключевых принципов бюджетной системы РФ, установленных Бюджетным кодексом, — прозрачность и открытость. Государственные программы, как инструмент бюджетного планирования, тоже, безусловно, должны подчиняться указанным принципам.

Однако, если раньше нормативным правовым актом утверждался широкий перечень информации от целей и задач до показателей и объемов бюджетных ассигнований, то теперь в привычных информационно-справочных системах доступны только утвержденные постановлениями высших исполнительных органов субъектов стратегические приоритеты реализации программ и порядки предоставления субсидий местным бюджетам. Конечно, из утвержденных документов можно понять ключевые цели реализации региональных программ, но структурированная информация о взаимосвязи бюджетных ассигнований с показателями и результатами для граждан остается недоступной.

Важно отметить, что это влечет и дополнительные сложности для межрегионального обмена опытом подготовки документов стратегического планирования. Более того, ситуация характерна и для федеральных государственных программ. На едином портале государственных программ РФ размещаются только паспорта государственных программ. Гражданам доступна информация лишь о верхнеуровневых индикаторах.

#489336_300_d#

Конечно, с паспортами всех структурных элементов можно ознакомиться в закрытой части ГИИС «Электронный бюджет», но для этого надо обладать соответствующими правами доступа. Другими словами, можно констатировать, что, к сожалению, бюджетная информация в части государственных программ с переходом на новую систему управления стала менее прозрачной для граждан. Это, по нашему мнению, наиболее узкое ее место, причем не только на региональном, но и на федеральном уровне (рисунок 3).

Республика Карелия, как и ряд других регионов, старается повышать открытость информации о программных документах. В настоящее время мы размещаем паспорта программ и их структурных элементов на официальных сайтах исполнительных органов. Также в процессе реализации находится задача по автоматизации представления плановой и отчетной информации о государственных программах на портале «Бюджет для граждан Республики Карелия». Тем не менее, учитывая внедряемую интеграцию региональных информационных систем с ГИИС «Электронный бюджет», целесообразно рассмотреть возможность формирования в его открытой части реестров государственных программ всех субъектов РФ с представлением полного перечня данных по каждому программному документу.

[1] Приказ Минфина России от 14 сентября 2023 года № 145н.