Конкуренция правовых норм: проблемные вопросы ответственности за убытки, возникшие в связи с установлением ПАТ
«Во-первых, необходимо отметить, что установление ограничений, связанных с ПАТ, носит необходимый характер, и государство действует правомерно, даже если при этом вынужденно наносится ущерб другим субъектам хозяйственной деятельности, например, застройщикам высоток в зоне ПАТ. Это принципиально важно для получения компенсации в подобных случаях.
В качестве примера частного случая применения описанного выше подхода можно привести аналогичную позицию в отношении зон охраны объекта культурного наследия. В 2020 году Конституционный суд РФ разъяснил в постановлении от 5 марта 2020 года №11-П, что основанием для возмещения убытков, причиненных собственникам земельных участков правомерными государственными действиями, является само наличие убытков. Дополнительных оснований доказывания при этом не требуется.
Общие принципы возмещения убытков при установлении ПАТ определены такими основополагающими законами, как Воздушный и Земельный кодексы Российской Федерации. Начиная с 2017 года, Воздушным кодексом РФ установлено, что оператор аэродрома возмещает ущерб, причиненный гражданам и юридическим лицам при ограничении их прав на земельные участки и (или) расположенные на них объекты недвижимости, права на которые возникли до дня вступления в силу изменений в Воздушный кодекс РФ в связи с регулированием ПАТ. Земельным кодексом установлены общие правила возмещения убытков в связи с установлением зон с особыми условиями использования территории (ЗОУИТ), к которым отнесена и приаэродромная территория.
А далее начинается интересная история. Так, если в связи с увеличением количества взлетно-посадочных полос аэродрома и (или) реконструкцией существующих гражданам и юридическим лицам причиняются убытки, вызванные ограничением их прав на земельные участки или расположенные на них объекты недвижимости, Воздушный кодекс РФ дает прямую отсылку к нормам Земельного кодекса РФ. Таким образом, можно говорить о конкуренции норм правового регулирования, что в каждом конкретном случае требует дополнительного анализа при определении закона, подлежащего применению в качестве основания возмещения ущерба.
При этом если аэродром введен в эксплуатацию до изменений в Воздушный кодекс в 2017 году в связи с регулированием ПАТ, и права на земельные участки и объекты недвижимости также возникли до указанной даты, то будут применяться положения Воздушного кодекса РФ. И только в части, не урегулированной этим кодексом, будут подлежать применению положения земельного законодательства. Во всех остальных случаях при решении вопроса об убытках вследствие установления приаэродромных территорий Воздушный кодекс вообще не применяется, а напрямую действуют положения Земельного кодекса РФ.
По основополагающим принципам возмещения вреда, установленным законодательством, лицо, чье право нарушено, может требовать полного возмещения причиненных ему убытков, в том числе в случае причинения вреда правомерными действиями государства. Размер подлежащих возмещению убытков должен быть установлен с разумной степенью достоверности, а в удовлетворении требования о возмещении убытков не может быть отказано только на том основании, что их точный размер невозможно установить.
Казалось бы, здесь все ясно, и физическое или юридическое лицо вправе получить полное возмещение утраченного вследствие установления ПАТ. Но и здесь есть подводный камень в виде разницы терминологии, используемой законодателем. Так, Воздушный кодекс использует понятие «ущерб», тогда как общие нормы закона, в том числе Гражданский кодекс РФ, оперируют понятием «убытки», выделяя уже в их составе реальный ущерб и упущенную выгоду. Такая игра понятиями создает риски сужения объема возмещения причиненного вреда только до реального ущерба, без компенсирования упущенной выгоды.
Необходимо обратить внимание, что убытки, причиненные публично-правовым образованиям в связи с установленными ограничениями использования земельных участков и (или) расположенных на них объектов недвижимости и осуществления экономической и иной деятельности, возмещению не подлежат.
В отношении лица, обязанного компенсировать убытки, законом установлено общее правило, что ущерб возмещается оператором аэродрома. Понятие оператора аэродрома, которым признается лицо, владеющее аэродромом гражданской авиации на праве собственности, на условиях аренды или на ином законном основании и эксплуатирующее такой аэродром в целях обеспечения взлета, посадки, руления и стоянки гражданских воздушных судов, применяется только для аэродромов гражданской авиации. Обеспечение соответствия аэродрома государственной авиации, аэродрома экспериментальной авиации в период эксплуатации установленным требованиям возлагается на организацию, осуществляющую эксплуатацию таких аэродромов. С учетом того, что сама возможность возмещения убытков не связывается в законе с принадлежностью аэродрома (аэродром гражданской авиации, аэродром экспериментальной авиации, аэродром государственной авиации), можно говорить о том, что понятие «оператор аэродрома» в данном случае подлежит расширительному толкованию и предполагает лицо, осуществляющее эксплуатацию аэродрома на любом законном основании.
Относительно источника, из которого происходит возмещение вреда, Воздушный кодекс РФ устанавливает соответствующий бюджет, если использование земельного участка или объекта недвижимости, включенного в ПАТ, было согласовано уполномоченными федеральными или региональными органами власти, осуществляющими полномочия собственников аэродромов.
В случае, если возмещение убытков подпадает под Земельный кодекс РФ, размер возмещения будет определяться с учетом рыночной стоимости имущества на день, предшествующий принятию решения об установлении ограничений. Кроме того, в отличие от Воздушного кодекса, земельное законодательство исчерпывающе определяет состав лиц с обеих сторон правоотношения — лиц, которым убытки возмещаются, и лиц, которые эти убытки должны возместить.
Таким образом, на сегодняшний день можно констатировать, что действующее правовое регулирование ответственности за убытки, возникшие в связи с установлением приаэродромной территории, характеризуются сложностью, наличием конкуренции правовых норм и правовой неопределенностью отдельных положений. Практика по таким убыткам находится в стадии формирования. НКК, исследовав действующую базу по этому вопросу, рекомендует саморегулируемым организациям и их членам при возникновении вопросов, связанных с убытками по ПАТ, использовать в работе информацию, представленную в соответствующей аналитической справке, подготовленной НКК и размещенной на сайте НОСТРОЙ».