Не ходите, дети, в Африку гулять! Foreign Affairs: в Африке обостряется борьба великих держав, США проигрывают
Высокопоставленные американские военные сильно обеспокоены ослаблением позиций США в Африке. Америка скатывается здесь на второстепенные роли. Побеждают Россия и Китай. США требуется новая всеобъемлющая африканская стратегия с упором на региональные аспекты. Более значительную роль должен сыграть здесь Байден.
Чтобы победить в Африке, США необходимо мыслить регионально
При президенте Дональде Трампе Соединенные Штаты вывели свои войска и ресурсы из Африки в рамках более широкой концепции национальной безопасности, предполагавшей перенос акцента с борьбы против терроризма на соревнование великих держав. Администрация Трампа использовала эвфемизм «оптимизация» для описания поворота в сторону от Африки, который начался примерно в 2018 году, но более точным термином для обозначения этого явления было бы слово «уход». Он ограничил возможности Америки по борьбе с джихадистами в Камеруне, Нигере и Нигерии, уменьшив военное присутствие США в некоторых из наиболее нестабильных районов континента. А в последние месяцы президентства Трампа его администрация вывела почти все войска США из Сомали.
Сдвиг в стратегии США в отношении Африки отражает предположение, разделяемое многими в Вашингтоне, о том, что борьба с терроризмом и другие давние приоритеты США в Африке будут терять свое значение по мере усиления глобальной конкуренции между США, Китаем и другими ведущими державами. Но это предположение неверно. Фактически, Африка не только не «выпадает» из ожесточенного соревнования великих держав, но, наоборот, обещает стать одной из ее важнейших арен. А глобальная конкуренция великих держав повысит необходимость для Соединенных Штатов активного участия в борьбе с террористами и защите демократии, свободы торговли и предпринимательства в Африке. И делать это Америке придется, уделяя особое внимание ограничению пагубного влияния здесь России и Китая.
Администрации президента Джо Байдена нужна новая стратегия, которая обеспечила бы последовательного и приемлемого по затратам достижения всех этих целей. Ведь пока Соединенные Штаты проводят политику в отношении Африки через повседневные операции с упором на своих послов, адаптируя индивидуальный подход к каждой из 54 стран континента. Но самые насущные проблемы сегодняшнего дня — терроризм, изменение климата, пандемия вирусов и нелегальная миграция — лучше решались бы через региональных координаторов, чей авторитет выходит за пределы чисто национальных границ. Чтобы защитить свои интересы на континенте и ограничить влияние своих соперников, Соединенные Штаты должны начать мыслить регионально, а не по страновому принципу.
Разработка такой политики нужна безотлагательно. Как действующие и бывшие военные, один из которых возглавлял Командование специальных операций США в Африке с 2017 по 2019 год, мы считаем, что Соединенные Штаты должны позиционировать себя в качестве предпочтительного партнера африканских стран в эпоху обостряющегося соперничества великих держав. Неспособность сделать это поставит под угрозу интересы США на континенте и, возможно, безопасность США и у себя в стране.
Наиболее подходящие партнеры
Нравится вам это или нет, но в двадцать первом веке «драка за Африку» уже началась. Россия и Китай, в частности, наращивают экономическую и военную активность на континенте одновременно с сокращением такой активности Америкой. Обе страны ищут и находят возможности для построения на африканском континенте выгодных им экономических отношений, обеспечения доступа к природным ресурсам и быстрорастущим рынкам, создания политических союзов и продвижения своих собственных нелиберальных моделей государственного управления.
За последние годы Россия значительно расширила свое присутствие в Африке, подписав с 2014 года военные соглашения как минимум с 19 странами и став главным поставщиком оружия на континент. Всего через несколько дней после того, как США объявили о своих планах вывода войск из Сомали в декабре 2020 года, Россия заявила, что достигла соглашения о создании новой военно-морской базы в Порт-Судане. Ее частные военные компании, включая Wagner Group, которые проводили смертоносные операции против Сил специальных операций США в Сирии в 2018 году, теперь действуют по всему континенту, от Ливии до Центральноафриканской Республики и Мозамбика.
Китай тоже стремится к влиянию в Африке. Он создал свою первую военную базу за рубежом в Джибути в 2017 году и тратит огромные суммы на инфраструктурные проекты, чтобы обеспечить доступ к ресурсам и приобрести среди африканцев авторитет и голоса поддержки в международных организациях, таких как ООН. Руководители Китая продвигают свою авторитарную бюрократическую систему как модель для африканских лидеров, стремящихся укрепить свою экономику без проведения демократических реформ. Привлекательная китайская практика кредитования и политика Китая по невмешательству в вопросы прав человека, либерализации рынка и коррупции дают им дополнительное влияние на бедные африканские страны.
Возросшая активность России и Китая уже превращает Африку в арену острого соперничества с Соединенными Штатами — точно так же, как борьба СССР и США сделала континент ареной ожесточенной конкуренции во времена холодной войны. Во второй половине двадцатого века США, Советский Союз, Китай, Иран и Северная Корея оказывали военную помощь правительствам и повстанцам по всей Африке. Эти страны были втянуты в местные квази-войны, иногда даже отправляя в бой свои войска. Россия и Куба, например, отправили десятки тысяч солдат для участия в войне за Огаден (война между Эфиопией и Сомали за контроль над спорным регионом Огаден в 1977-1978 годах. Причиной войны стала попытка Сомали присоединить населённую преимущественно сомалийцами эфиопскую провинцию Огаден — прим. ред.). между Эфиопией и Сомали и в гражданской войне в Анголе.
Соединенные Штаты, возможно, предпочли бы избежать втягивания себя в войны с участием марионеток различных крупных игроков в эту новую эру соперничества великих держав, но, тем не менее, они должны быть готовы и к таким конфликтам. Ливия уже стала ареной марионеточной войны между Россией, Турцией и другими странами, поддерживающими противоположные стороны во все более кровавой гражданской войне, которая уже вышла за пределы «драки марионеток». Соединенные Штаты сыграли в этом конфликте второстепенную роль, но это не помешало России, как полагают, сбить американский беспилотник над Ливией в 2019 году.
Соединенные Штаты не могут просто уйти из Африки, не оставляя своих интересов незащищенными. Мятежи салафитских джихадистов (салафитский джихадизм — транснациональная религиозно-политическая идеология, основанная на вере в «физический» джихадизм и салафитском движении возврата к тому, что приверженцы считают истинным суннитским исламом — прим. ред.), политическая нестабильность и авторитаризм по-прежнему угрожают американскому бизнесу и экономическим интересам США, а также безопасности американских партнеров. Подобно афганскому «Талибану»* в 1990-х годах повстанческие группы в Африке в основном решают свои местные или региональные проблемы. Эти группы набирают новобранцев из многочисленного и быстро растущего населения континента, которое особенно уязвимо с точки зрения радикализации из-за постоянной бедности, ухудшения состояния окружающей среды и в большинстве случаев плохого государственного управления. Но многие лидеры местных группировок имеют связи с «Аль-Каидой»* и «Исламским государством»,* и все чаще становятся сторонниками транснационального салафитского джихада. По указанию высшего руководства «Аль-Каиды» ее филиалы в африканском регионе Сахель в последние годы совершили нападения на известные западные объекты в Алжире, Буркина-Фасо, Мали и Нигере. А сомалийская повстанческая группировка «Аль-Шабаб»* атаковала западные цели в Кении и Сомали и даже замышляла захват коммерческого самолета и его направление на здание в Соединенных Штатах, как следует из недавнего обвинительного заключения министерства юстиции США. Более того, салафитские группы джихадистов создают в Африке политическую нестабильность, которая, в свою очередь, ухудшает государственное управление, снижает экономическую активность, способствует процветанию транснациональной преступности, создает огромные потоки беженцев и вызывает кризисы в области здравоохранения, такие как пандемия Эболы в Западной Африке в 2014-2016 годах. В нашем взаимосвязанном мире то, что происходит в Африке, не остается только в Африке.
К счастью, Соединенные Штаты и многие африканские страны разделяют общий интерес в противодействии салафитским джихадистским группировкам. Предлагая постоянную и эффективную помощь в борьбе с терроризмом, Соединенные Штаты могут стать предпочтительным партнером для африканских стран, поощряя их развивать свою экономику и политические системы в соответствии с западными нормами. Успехи Америки в борьбе великих держав в Африке зависит от способности США привлечь к себе африканские правительства с помощью целостной стратегии борьбы с повстанцами, которая устраняет коренные причины терроризма и закладывает политическую и экономическую основу и для будущей стабильности и процветания.
Страновые подходы
Стандартный подход США к Африке состоит в том, чтобы в качестве лиц, которые принимают основные решения, полагаться на своих послов. Региональные бюро Госдепартамента оказывают послам разную степень поддержки, но сами главы американских миссий наиболее тесно координируют свои действия с правительствами принимающих стран. Преимущество такого подхода заключается в том, что «у штурвала» стоят профессиональные дипломаты, что является очевидным преимуществом при решении специфических для страны проблем и разрешения кризисных ситуаций. К сожалению, у послов нет ни достаточного числа сотрудников, ни достаточных стимулов для выхода за рамки своих стран пребывания и взаимодействия с региональными организациями или решения транснациональных проблем, таких как борьба с салафитскими повстанческими движениями джихадистов.
Группы, связанные с «Аль-Каидой» и ИГИЛ* в Африке, не ограничиваются каким-либо одним государством. «Джамаат Нусрат аль-Ислам валь-Муслимин»* и «Исламское государство в Большой Сахаре»*, две из самых мощных групп джихадистов в регионе Сахель, свободно перемещаются по региону для совершения своих атак. «Боко Харам»* и «Исламское государство в Западной Африке»* делают то же самое в четырех странах в районе озера Чад, в то время как террористическая организация «Аль-Шабаб»* выходит далеко за пределы границ Сомали в Кению и Уганду. Рост населения, ухудшение состояния окружающей среды и напряженность между кочевым и оседлым населением разжигают конфликты, которые эти группы могут использовать в своих интересах. В результате любая стратегия США, направленная на снижение влияния повстанческих групп джихадистов и устранение коренных причин, мотивирующих нестабильность, должна носить транснациональный характер.
Соединенные Штаты также должны решать в Африке вопросы межгосударственной координации, отсутствие которой позволяет повстанцам избегать военного давления, просто пересекая национальные границы. Вместо того, чтобы искать убежище в труднодоступной местности, повстанческие группировки используют «бреши» в межгосударственной координации, чтобы свободно перемещаться по приграничным регионам. Часто они делают это на границах между государствами, которые имеют напряженные дипломатические или военные отношения. Например, «Боко Харам» действует на границе между Камеруном и Нигерией, которые имеют давнюю и глубокую историю конфликтов.
Страновые подходы США в Африке не только не решают таких проблем координации, но могут даже способствовать их закреплению. Например, Конгресс утверждает финансирование военной деятельности на основе своей оценки отдельных стран-партнеров, а не на основе региональной динамики разрастания угроз. В результате законодатели могут одобрить программу обучения и оснащения вооруженных сил одной страны-партнера для борьбы с региональной угрозой, но ограничить использование американской военной техники и деятельность американских советников только в пределах границ этой конкретной страны. Такая непоследовательность не только препятствует усилиям по борьбе с повстанцами, но и подпитывает представление о том, что военные США являются ненадежным партнером.
Нужно региональное мышление
Критики нынешнего странового подхода призывают к всеобъемлющей континентальной стратегии. И действительно, администрации Обамы и Трампа публиковали стратегии взаимодействия на уровне континента, но не указали конкретные цели или средства. В результате американские органы государственного управления различных уровней могли свободно интерпретировать эти прошлые стратегии по своему усмотрению, но на практике фактически сохранялся старый страновой подход. Документы Обамы и Трампа были полезны, поскольку они предлагали широкие рамки для взаимодействия, но реальность оказалась такой, что потребности Африки слишком разнообразны и слишком широки, чтобы их можно было решить с помощью единой стратегии, если только не ограничиваться очень поверхностным уровнем.
Соединенным Штатам нужна не всеобъемлющая африканская континентальная стратегия, а стратегия, адаптированная к конкретным африканским регионам. Впрочем, африканские страны в последнее время и сами начали применять такой подход. Например, в ответ на джихадистскую деятельность «Аль-Каиды» и «Исламского государства» в Сахеле пять африканских стран создали Сахельскую группу «большой пятерки» для координации военных действий, обеспечения трансграничных совместных операций и получения помощи от международных спонсоров. Точно так же Многонациональная совместная оперативная группа в бассейне озера Чад координирует военные действия между Камеруном, Чадом, Нигером и Нигерией по борьбе с «Боко Харам». Специальная Миссия Африканского союза в Сомали также координирует усилия Бурунди, Эфиопии, Кении, Уганды и других стран по борьбе с «Аль-Шабабом».
Франция придерживается аналогичного подхода к отсутствию безопасности в Западной Африке и Сахеле. В 2014 году она создала оперативную группу «Бархан» численностью примерно в 5000 солдат, сконцентрировав свои действия на обеспечении безопасности и административной поддержке в Буркина-Фасо, Чаде, Мали, Мавритании и Нигере.
Сбои в управлении в этих странах и злоупотребления со стороны их сил безопасности подорвали эффективность «Бархана», равно как и чрезмерный упор Франции на контртеррористические операции в ущерб противоповстанческой работе с населением, подорвали веру в эффективность «Бархана». Но все же региональный подход здесь в определенной степени устранил громоздкие бюрократические препоны и помог сохранить давление на боевиков.
Соединенным Штатам следует сформулировать аналогичные региональные стратегии для региона Сахель, района озера Чад, Африканского Рога и юго-востока Африки — каждую с четко определенными целями, какими бы длительными ни были сроки их достижения. Стратегии должны опираться в основном на невоенные средства и быть нацелены на улучшение государственного управления и безопасности, тем самым устраняя коренные причины радикализации населения. Например, Соединенным Штатам следует активизировать свое агентство международной помощи USAID наряду с другими инициативами в области развития и управления, чтобы лучше позиционировать себя в качестве предпочтительного партнера для африканских стран. Но США также должны осуществлять и необходимые военные инвестиции, в частности, в синхронизацию своих действий по консультированию, обучению и оснащению, а также тактическую и оперативную поддержку партнерских вооруженных сил. Как военная, так и невоенная поддержка должна координироваться на региональном уровне и соответствовать региональным угрозам. Каждая региональная стратегия должна разрабатываться при участии Конгресса и четко разъясняться американскому народу, чтобы обеспечить поддержку как со стороны американского населения, так и со стороны обеих партий, представленных в Конгрессе.
Для реализации своих региональных стратегий Соединенным Штатам потребуются региональные представители, уполномоченные координировать американскую активность в пределах своей зоны ответственности. И в прошлом региональные координаторы или посланники использовались для координации ответов на африканские транснациональные вызовы, но обычно они действовали под руководством государственного секретаря, а не президента. В результате им не хватало полномочий для привлечения к сотрудничеству вооруженных сил США и отдельных американских посольств, или унификации их расходящихся приоритетов. Независимо от их официального титула, или того, являются они гражданскими или военными чиновниками, такие должностные лица, отвечающие за региональные стратегии для Африки, должны пользоваться поддержкой президента, чтобы эффективно координировать различные инструменты американской власти, находящиеся в их распоряжении.
Возрождение острого соперничества великих держав означает, что Соединенные Штаты не могут сейчас отвернуться от Африки. Напротив, усиление активности России и Китая на континенте потребует более активного присутствия здесь США. Для обеспечения стабильности, надлежащего управления и экономической открытости в Африке при одновременном противодействии нелиберальному влиянию конкурирующих держав Соединенным Штатам потребуется региональная стратегия, способная противостоять транснациональным угрозам. Все, что не будет находиться на таком высоком уровне, просто отдаст преимущество противникам Соединенных Штатов на Африканском континенте, где возможности и связанные с ними риски в ближайшие десятилетия будут только расти.