IVA: la reforma inevitable que nadie quiere dar

Durante los últimos 30 años en FIEL hemos analizado el sistema tributario de varios países de la región y en el caso de la Argentina hemos escrito varios libros y documentos. En el caso de la tributación sobre el consumo general es sabido que el gobierno nacional utiliza el IVA y el impuesto a los créditos y débitos bancarios, las provincias el impuesto a los ingresos brutos y la mayoría de los municipios la tasa de seguridad e higiene cuya base imponible es similar al gravamen provincial.

El IVA que recauda la Nación es un impuesto al consumo porque se permite la deducción automática de los créditos fiscales por la compra de bienes de capital y se gravan a tasa cero las exportaciones. Es cierto que muchas veces el Tesoro demoró la devolución del IVA pagado por los exportadores y que hubo un costo financiero en el caso de grandes proyectos de inversión, pero ese es un problema de implementación más que de diseño. Lo mismo puede decirse de la alta evasión del impuesto muy por encima de lo que se observa en Chile o Nueva Zelandia.

Sin embargo, también hay falencias a nivel de diseño. Por su elevada filtración a familias de ingresos medios y altos, la tasa reducida para alimentos no tiene mucho sentido en un país que tiene un buen diseño de programas pro pobre como la AUH o el reintegro de IVA; el monotributo impositivo tiene un umbral demasiado elevado y además la presión tributaria aumenta mucho cuando se excede ese nivel; y la liberación de IVA para las empresas radicadas en Tierra del Fuego, que facturan el impuesto pero no lo ingresan al fisco, es muy distorsiva y luego de más de 50 años de beneficios no ha logrado generar una actividad económica que pueda sostenerse sin elevados subsidios.

En cualquier caso, el IVA parece la opción menos mala para gravar el consumo. El impuesto que utilizan todas las provincias argentinas es una mezcla de impuesto a la producción y al consumo con múltiples problemas. Distorsiona los precios relativos finales porque la incidencia en el precio de venta al público depende de la cantidad de ventas intermedias y su peso relativo en el precio final; tiene un sesgo antiexportador y pro importaciones porque a diferencia del IVA no se devuelve todo el impuesto acumulado en etapas previas y el productor nacional debe absorber como costo ese impuesto ya que sus competidores del resto del mundo no lo tienen; y alienta artificialmente la integración vertical para poder eludir una parte del impuesto. Como el grueso de la recaudación del impuesto a las transacciones financieras proviene de empresas su efecto económico es similar al de ingresos brutos.

Por ello, hace muchos años propusimos desde FIEL reemplazar ingresos brutos por un IVA provincial con la misma base imponible que el nacional para facilitar el control del fisco y permitiendo a cada provincia que fije la alícuota que desee. Para que ese reemplazo reduzca las distorsiones del gravamen actual es necesario que el nuevo impuesto sea uno sobre el consumo lo que requiere que las ventas que una empresa hace a compradores de otras provincias se graven a tasa cero. Eso asegura que la recaudación la obtendrá la provincia donde se hace el consumo final. Pero esa mejora en la eficiencia tiene un problema de economía política importante.

Al pasar de un impuesto que grava la producción y el consumo a uno que grava sólo el consumo hay provincias que sufren pérdidas importantes de ingresos y otras que tienen ganancias. En un trabajo de 2012 estimamos que el impacto es importante para muchas provincias. Ese problema fue "resuelto" en la reforma reciente de Brasil porque el estado nacional compensa a las jurisdicciones perdedoras, pero ello parece más difícil de resolver en un contexto de austeridad fiscal.

Algunos funcionarios nacionales han sugerido otra reforma del IVA. El impuesto que hoy percibe la Nación se reparte entre el Tesoro, el sistema previsional y las provincias. A su vez, el componente provincial se distribuye entre las 24 jurisdicciones en función del porcentaje que cada una tiene de acuerdo al régimen de coparticipación federal de impuestos. La propuesta consistiría en que la Nación cobrara sólo su parte y que cada provincia cobre lo que considere necesario.

Un aspecto positivo es que el IVA provincial se aplicaría sobre la misma base imponible que el nacional. Resta definir cuál sería el tratamiento de las ventas interprovinciales.

Pero la propuesta tiene varios aspectos poco claros. Por un lado, se reasignarían fondos desde las provincias hoy favorecidas por el régimen de coparticipación a las castigadas. La gran ganadora sería la provincia de Buenos Aires y habría muchas perdedoras. No es claro cómo se conseguiría el apoyo en el Congreso y si efectivamente el gobierno nacional quiere favorecer a una provincia gobernada por la oposición.

Tampoco una reforma en impuestos al consumo genera competencia entre provincias por inversiones. Más allá de que no es claro que sea positivo favorecer tal competencia, es evidente que una menor tributación al consumo final tiene poco efecto. En otros países ocurre por medio de rebajas en impuestos a las ganancias o en subsidios a la inversión.

En resumen, es posible mejorar la tributación al consumo que hoy presenta varios problemas en la Argentina, pero ello requiere de una ingeniería política complicada. Parece un camino menos riesgoso empezar por el impuesto a las transacciones financieras por ejemplo aumentando el porcentaje que puede deducirse de otros impuestos y avanzar en restablecer alguna coordinación para reducir la carga provincial sobre etapas intermedias que hoy están gravadas en exceso.