ПОНАРС Евразия, Беларусь и ее новое подчинение России: Безоговорочная капитуляция или жесткий торг?
Аркадий Мошес, Финский Институт международных отношенийНа протяжении этих двух десятилетий своего президентства Александру Лукашенко удавалось соблюдать уникальный баланс. С одной стороны, Беларусь объявила себя самым надежным союзником России и провозгласила готовность присоединиться к любым интеграционным начинаниям Москвы, включая сугубо двустороннее «Союзное государство», созданное в 1999 г. В ответ Беларусь получала колоссальные экономические выгоды, которые и удерживали на плаву ее нереформированную экономику.
С другой стороны, Лукашенко подчеркивал приоритет национального суверенитета. Он заигрывал с европейскими соседями, и Беларусь даже присоединилась к программе Восточного Партнерства ЕС. Российские ожидания, в соответствии с которыми за политическими авансами Минска в адрес Москвы должно было последовать экономическое разоружение перед российским бизнесом, в основном не оправдались. Временами «ближайший союзник России» позволял себе прибегать к жесткой и недипломатичной риторике и намеренно провоцировал конфликты с тем, чтобы вырвать у Москвы уступки в обмен на возврат к «нормальным» отношениям. (См.: Аркадий Мошес. «Российско-белорусские отношения после Вильнюса: Старое вино в новые меха?»)
События, произошедшие в 2014 г., существенно изменили данный баланс. Присоединение Россией Крыма в марте продемонстрировало, что Москва готова предпочесть жесткую силу экономическим стимулам и воспринимает партнерство под принуждением как более эффективный политический инструмент по сравнению с покупкой лояльности. Подписание договора о формировании Евразийского Экономического Союза (ЕаЭС) в мае показало, что Лукашенко не в состоянии избежать углубления институциональной интеграции Беларуси с Россией, вне зависимости от того, как он в реальности относится к той или иной институциональной конструкции. Можно говорить о том, что события в Украине и создание ЕаЕС качественно ограничили для Минска свободу маневра и на обозримую перспективу изменили всю внешнеполитическую парадигму Беларуси. Торговаться и получать экономические привилегии все еще возможно, но полностью отвергать то, что Владимир Путин сочтет для себя критически важным, уже нет.
Украинский кейс
Линия, избранная Минском по отношению к кризису в Украине, в этом смысле глубоко показательна. Несомненно, Беларусь хотела бы выглядеть независимым игроком. Лукашенко лично сделал многое для того, чтобы подчеркнуть различия между белорусским и российским подходами к Украине. Хотя он не проявлял никакой симпатии к движению Евромайдана и даже назвал смену режима в Киеве «неконституционным переворотом», он без промедления признал легитимность новых украинских властей и встретился с исполняющим обязанности президента Александром Турчиновым. После выборов 25 мая Лукашенко поздравил с победой вновь избранного президента Петра Порошенко и принял участие в его инаугурации. Лукашенко признал вхождение Крыма в России де факто, но не де юре, и публично поддержал территориальную целостность Украины и сохранение там унитарного государства. Соответственно, Беларусь отказалась признавать результаты референдумов о независимости, проведенных в Донецкой и Луганской областях. В июне, накануне подписания Украиной экономической части ее двустороннего соглашения об ассоциации с ЕС Беларусь (поддержанная Казахстаном) заблокировала введение повышенных таможенных тарифов на украинский импорт со стороны Евразийского Экономического Союза, таким образом предоставив России действовать в одиночку.
Аналитики не были удивлены таким поведением, каковое на самом деле выглядело как продолжение установившейся политической традиции. Для Беларуси Украина является культурно близким соседом. Что более важно, она также является вторым крупнейшим торговым партнером после России, и потому простое следование за Россией вовсе не является простым или естественным выбором для Беларуси. Разногласия с Россией также обычно привлекают позитивное внимание Запада. Так, инаугурация Порошенко предоставила Лукашенко редкую возможность появиться в компании международных лидеров. Следует также помнить, что Беларусь никогда не признавала независимость Южной Осетии и Абхазии; наоборот, Минск поддерживал стабильные и даже теплые отношения с Тбилиси во времена президентства Михаила Саакашвили.
Тем не менее, несмотря на всю словесную поддержку единства Украины, в марте во время голосования на Генеральной Ассамблее ООН Беларусь присоединилась к российской позиции - против украинской территориальной целостности. Единственным другим постсоветским государством, поддержавшим ту же линию, стала Армения, у которой есть свои очевидные причины отдавать приоритет принципу самоопределения, а не территориальной целостности. Другой ближайший партнер России, Казахстан, от голосования воздержался, но у Беларуси, очевидно, выбора не было. По всей видимости, Лукашенко пришел к заключению, что отсутствие полной и значимой солидарности с Москвой по данному вопросу будет иметь последствия, которые Беларусь не может себе позволить. В этом состоит критически важное отличие от ранее наблюдавшейся практики.
Российско-белорусское «воссоединение»: все еще гипотетический, но уже анализируемый сценарий
Ключ к пониманию решения Минска не испытывать терпение России может находиться в области опасений, что суверенитет и территориальная целостность самой Беларуси сегодня гарантированы менее, чем раньше. Хотя Лукашенко вряд ли исходит из ощущения приближающегося конца, его администрации сегодня необходимо относиться к аншлюсу Беларуси как, по меньшей мере, к возможному сценарию.
Во-первых, риторика «русского мира» и «собирания российских земель» звучит в России достаточно отчетливо как на официальном, так и на неофициальном уровне. Нельзя с определенностью сказать, достигнут ли ожидания, раскручиваемые подобными высказывания, той точки, когда потребуются соответствующие действия, или нет. Однако в сравнении с Украиной Беларусь являет собой достаточно легкую цель: она традиционно дружественно настроена по отношению к России, по преимуществу русскоязычна и невелика. В 2002 г. Путин уже предполагал, что если Беларуси когда-либо придется объединяться с Россией, она должна вступить в Россию «шестью областями». Это импровизированное высказывание вызвало эмоциональную реакцию Лукашенко, который вряд ли забыл выказанное неуважение. В то же время сама по себе способность России разработать и осуществить захват только что была убедительно продемонстрирована. Не заходя в сравнении слишком далеко, стоит тем не менее признать определенное сходство между Беларусью и Крымом:
- традиционные симпатии к России, подпитываемые, в том числе, и более высокими жизненными стандартами;
- воздействие российских электронных СМИ;
- присутствие российского военного персонала, которое, как ожидается, в ближайшее время еще больше возрастет;
- тесная интеграция между российскими и белорусскими военными и службами безопасности, что поднимает вопрос о лояльности последних.
Во-вторых, стало ясно, что Запад не в состоянии защитить своих партнеров. Для Минска это, вероятно, и не было сюрпризом, поскольку он находится под воздействием российского дискурса об «упадке Запада» и на собственном опыте убедился в том, что ЕС очень неохотно заходит далее декларации в своей санкционной политике. Теперь же стало необходимо учитывать и ряд новых факторов, а именно:
- очевидное непротивление Запада аннексии Крыма, принимая во внимание, что принимаемые или обсуждаемые меры были нацелены на предотвращение выхода конфликта за пределы собственно Крыма;
- четкое и публичное разграничение между членством в западных организациях и партнерством с ними, что является юридически и технически корректным, но в реальной жизни предоставляет партнеров их судьбе;
- серьезные опасения среди непосредственных западных соседей Беларуси по поводу того, захочет ли и сможет ли НАТО встать на их защиту.
Все это подталкивало к следующему выводу: сотрудничество с Западом не есть гарантия безопасности, в то время как симуляция сотрудничества лишь спровоцирует ответ России. В конце концов, если уж Запад не смог гарантировать территориальную целостность Украины, то крайне маловероятно, что он вообще сделает что-нибудь для Беларуси, которую он уже давно привык воспринимать как часть российской зоны «привилегированных интересов».
Наконец, в белорусском общественном мнении произошел сдвиг. В независимости от того, считают ли граждане Белоруссии, что две страны должны жить в одном государстве, сегодня им приходится задумываться о возможном насильственном воссоединении. Согласно июньскому 2014 г. опросу, проведенному базирующимся в Вильнюсе Независимым Институтом социально-экономических и политических исследований (НИСЭПИ), 26% респондентов полагали, что аннексия Россией всей Беларуси или части ее территории «высоко вероятна» и еще 4% считали ее «неизбежной». 30% видели аннексию невероятной, а 36% маловероятной, но возможной. К тревоге властей, только 14% ответивших заявили, что готовы принять участие в вооруженном сопротивлении, в то время как 48% попытались бы приспособиться к новой ситуации, а 17% приветствовали бы такой ее наступление. Григорий Йоффе, эксперт по Беларуси, справедливо отметил различие между общественным мнением и тем, «что Минск воспринимает как национальный интерес Беларуси».
Как выглядит в этом контексте Евразийский Экономический Союз?
История участия Беларуси в ЕаЕС является зеркальным отражением белорусско-российских двусторонних отношений. Лукашенко критикует евразийскую интеграцию за неспособность создать «полноценный» экономический союз без изъятий и нетарифных барьеров. Он угрожал покинуть организацию, если не будут удовлетворены некоторые требования, прежде всего, право Беларуси оставлять у себя пошлины на экспорт нефтепродуктов, выработанных внутри страны. Тем не менее, Лукашенко рутинно дал согласие на формирование ЕаЕС в мае 2014 г.
При этом, однако, Беларусь получила некоторые уступки от России в результате двусторонних переговоров в том же месяце. Стороны согласились, что в 2015 г. Беларусь сохранит 1,5 миллиарда долларов экспортных пошлин, то есть примерно половину их объема. Россия также согласилась снабжать белорусские нефтеперерабатывающие предприятия таким объемом сырой нефти, который гарантировал бы их полную загрузку; ранее Минску приходилось подтверждать поставки каждые 3-6 месяцев, и это было одним из рычагов, которые Россия могла использовать в случае разногласий. И хотя российский государственные займы не были предоставлены в ожидаемые сроки, государственный российский банк ВТБ выдал Белоруссии так называемый «бридж-кредит» в размере 2 млрд. долларов.
Таким образом, Москва показывает, что готова признать необходимость идти на компромиссы в экономической – но не политической – сфере. Несомненно, глубокий экономический кризис в Белоруссии стал бы гораздо большим вызовом для самой России и возникающего Евразийского Союза, чем относительно небольшие финансовые потери, понесенные вследствие сделанных уступок, а разочарование со стороны Лукашенко могло бы затруднить реализацию других интеграционных начинаний Москвы. Более того, если ЕаЕС заработает в соответствии с ожиданиями Москвы, то в долгосрочной перспективе выгоды российской экономики от присоединения Беларуси вполне смогут компенсировать предоставленную помощь. С другой стороны, если процесс застопорится, то деньги, выплаченные за подпись Лукашенко, останутся всего лишь очередной невозвратной субсидией.
Заключение
Из-за кризиса в Украине и создания ЕаЕС Минск практически потерял свободу маневра в отношениях с Москвой. Долгосрочная экономическая зависимость Белоруссии от России теперь сочетается с опасениями, что Лукашенко может в какой-то момент потерять власть, а страна – саму государственность.
В этих обстоятельствах сближение с ЕС не имеет особого смысла. Альтернатива, существовавшая до 2010 г. - обменять внутреннюю либерализацию на западную финансовую помощь и политическую легитимацию - была утрачена. Даже если бы он и хотел, сегодня Запад не может предложить помощь, способную конкурировать с российскими экономическими пряниками, или защитить Беларусь в случае конфликта с Россией. В обозримом будущем взаимодействие между ЕС и Беларусью будет касаться конкретных вопросов и носить технократический, а не стратегический характер. Такой исход устраивает Москву.
В то же время Москва продолжить предоставлять Минску экономический выигрыш. С точки зрения задачи сохранения Беларуси под российским контролем, более зависимый Лукашенко есть наименее затратный сценарий по сравнению с другими гипотетическим вариантами, как то «воссоединение» или замена Лукашенко кем-то другим.
Все это создает весьма комфортную ситуацию для Лукашенко в преддверии президентских выборов 2015 г. Не обладая способностью выдвинуть как позитивные, так и негативные стимулы, ЕС, скорее всего, вообще не сыграет в этих выборах никакой роли, и при этом Россия, как ожидается, вновь предложит режиму поддержку. Принимая во внимание слабость внутренней оппозиции и высокий рейтинг одобрения, Лукашенко, похоже, предстоят самые беспроблемные президентские выборы за всю политическую карьеру.
Original in English: Arkady Moshes. “Belarus’ Renewed Subordination to Russia: Unconditional Surrender or Hard Bargain?” PONARS Eurasia, Policy Memo 329.
Оригинал на русском: Аркадий Мошес. “Беларусь и ее новое подчинение России: Безоговорочная капитуляция или жесткий торг?” ПОНАРС Евразия, Аналитическая записка 329.