Acción popular: reforma sí, pero no así

Se inicia el año político con una, en mi opinión, más que sorprendente – yo no lo esperaba, la verdad, ni en este momento ni con esta forma ni con este contenido– y preocupante iniciativa legislativa del Grupo parlamentario socialista, presentada el pasado 10 de enero. Se trata, como se ha recogido ya en todos los medios de comunicación, de la “Proposición de Ley Orgánica de garantía y protección de los derechos fundamentales frente al acoso derivado de acciones judiciales abusivas”.

Una Proposición cuya Exposición de Motivos, tan extensa como su articulado, muy brevemente reseñada ahora en los aspectos que considero más relevantes en relación con la acción popular, se refiere a “un uso abusivo de las instituciones y de determinadas disposiciones legales”, a su objetivo de “asegurar los derechos fundamentales de los colectivos víctimas de acoso”, al “uso abusivo de la figura de la acusación popular, que emplean determinados colectivos no con el fin de aclarar posibles hechos delictivos, sino para atacar sistemáticamente a sectores sociales no afines y a adversarios políticos, a través de procesos penales en los que de manera constante se vulneran sus derechos al honor y a la tutela judicial efectiva y se producen filtraciones del contenido de la instrucción”.

Y, así, se propone, en lo sustancial, como es bien conocido ya, la modificación de varios artículos de la Ley de Enjuiciamiento Criminal para acotar los sujetos que pudieran ejercitar la acción popular, negándola ahora a “los partidos políticos y asociaciones o fundaciones vinculadas con ellos” y a “las personas jurídicas o entes públicos de cualquier clase”, para limitar los delitos en los que podrá ejercerse la acción popular y para impedir su acceso al procedimiento judicial y a desarrollar actuación alguna durante toda la fase de instrucción.

No puede negarse que la figura de la acción popular coexiste de manera complicada y no siempre pacífica con la acción penal que pueden ejercitar el Ministerio Fiscal y el sujeto perjudicado por el delito –en este caso, “acusación particular”–. Pero, en todo caso, se trata de una institución afortunadamente consagrada en el artículo 125 de la Constitución que, a este respecto, prevé que “Los ciudadanos podrán ejercer la acción popular (...)”. Una figura con origen vinculado íntimamente a la propia democracia –y entiendo que también lo es en el presente–, habiéndose instaurado por primera vez en España en el Trienio Liberal –1820 a 1823)– para que los ciudadanos pudieran perseguir los delitos que atentaran contra el sistema de libertades.

Mucho ha llovido desde entonces, pero siempre ha estado presente en España la acción popular desde que se introdujo en la todavía hoy vigente Ley de Enjuiciamiento Criminal de 1882, siendo su proclamación en la Constitución de 1978 un hecho extraordinariamente relevante, pues garantiza su permanencia impidiendo su supresión, si bien, siendo un derecho de configuración legal, su ejercicio puede ser modulado por el legislador. Modulación que ya se ha hecho en la legislación vigente, precisamente por el hecho de regularla, y que es también lo que se pretende hacer ahora con la Proposición comentada.

Un derecho calificado por el Tribunal Constitucional y el Tribunal Supremo como “derecho fundamental” –con matices–, en su relación con el derecho a la tutela judicial efectiva; como “derecho cívico” perteneciente a personas físicas y jurídicas, y como “derecho activo” mediante el que los ciudadanos ejercitan en paridad de armas con el Ministerio Fiscal una función pública cual es la acusación. Un derecho, el de acusar, cuyo fundamento estriba en la atribución a la ciudadanía de un papel relevante de participación en la justicia –como con la institución del jurado–, que constituye, sin duda, una garantía para el control de la posible inactividad del Ministerio Fiscal, cuyo monopolio en el ejercicio de la acción penal se niega de este modo.

Un derecho ciudadano, una garantía democrática, no existente en el resto de ordenamientos jurídicos de nuestro entorno europeo –lo que se explica por varias razones–, que ha sido siempre objeto de debate, dudas y distintas interpretaciones jurisprudenciales. Recuérdense, en este sentido, las conocidas y, en principio, contradictorias doctrina Botín –restrictiva del ejercicio de la acción popular y muy discutida internamente en el Tribunal Supremo– y doctrina Atutxa –que se apartó de la doctrina anterior y fue también muy debatida en su Sala 2ª–.

Cierto es que existe –y así ha podido apreciarse en la realidad en más de una ocasión– un evidente riesgo de actuación de sujetos que podrían calificarse de “profesionales de la acción popular” –normalmente, organizaciones– y de utilización indebida y abusiva de esta institución con fines diversos. Pero también –y sobre todo– ha existido un ejercicio responsable de este derecho y, en todo caso, útil a los fines de depuración de delitos cuya persecución por el Ministerio Fiscal se revelaba ineficaz por inexistente o por ser actuación perezosa o negligente. 

Por eso se ha debatido tanto acerca de la necesidad de reformar –o no– la acción popular. Y por eso ha habido varios intentos en este sentido – incluido el actual–, siempre promovidos, curiosamente, desde el Gobierno o el partido que mayoritariamente lo sustenta –léase, sin ir más lejos, PP en 2017 y PSOE en este momento–.

Y, como es triste y desalentadoramente habitual, estas formaciones políticas han adoptado, también en esta materia, la postura contraria según estuvieran en el Gobierno o en la oposición. De modo que poco nos van a ilustrar los unos y los otros, sino que deberemos ilustrarnos por nuestros propios medios, reflexionando y debatiendo con serenidad y objetividad.

En cualquier caso, para abrir un debate parlamentario razonable entiendo que habrían de darse dos condiciones sine qua non. De un lado, que el Grupo parlamentario socialista renuncie a esta Proposición de Ley Orgánica y que el Gobierno tramite –si tiene consenso interno– una reforma como Proyecto de Ley, a fin de que el debate cuente con todos los elementos de juicio, como son, entre otros, los informes jurídicos preceptivos –en el caso, CGPJ, Consejo Fiscal y Consejo de Estado–. De otro lado, que la reforma, de producirse, afecte exclusivamente a procesos penales que se inicien tras su aprobación, a diferencia de lo que prevé la infame Disposición Transitoria Única de la Proposición de Ley, que prevé su aplicación a los “procesos en curso” en el momento de su entrada en vigor, lo que contradice el régimen transitorio habitual en estos casos, en que las reformas procesales afectan exclusivamente a los procedimientos incoados con posterioridad.

A partir de estas dos premisas, se puede comenzar a hablar, pero no antes –es un decir–. Se despejarían así muchas y muy legítimas dudas sobre la verdadera finalidad de la reforma así propuesta, en un contexto cronológico de innegable coincidencia con procesos penales que afectan al entorno político y personal del presidente del Gobierno, procesos en los que está teniendo una gran relevancia el impulso ejercido por la acción popular –con el propio hecho de presentar la oportuna querella y con su actuación en la fase de instrucción–.

Yo, personalmente, además de lo antedicho sobre la forma de la reforma y sobre su aplicación transitoria, entiendo que ninguna modificación legal de la acción popular podría limitar o acotar su ejercicio hasta el punto de desfigurar o hacer irreconocible la institución de acuerdo con su fundamento constitucional y ello, notablemente, en relación con los delitos en los que el bien jurídico protegido es más difuso o tiene carácter colectivo, y teniendo también en cuenta el actual diseño del Ministerio Fiscal y su relación con el Gobierno – con éste y con todos–. 

Y me estoy dando cuenta ahora, al terminar, de que estoy manifestando públicamente un desacuerdo con una actuación de un grupo parlamentario y expresando un posicionamiento jurídico-político. Lo hago, desde luego, en el ejercicio legítimo de mi derecho humano y constitucional a la libre expresión –lo digo por lo que pueda venir, porque, como sabemos, también sobre esto la Proposición de Ley tiene alguna propuesta–.