¿Hacia dónde debería apuntar una verdadera reforma previsional?, por Fernando Cuadros Luque

En el Perú, solo uno de cada tres trabajadores está afiliado a un sistema previsional según la ENAHO del INEI, lo que significa que dos terceras partes no accederán a una pensión cuando lleguen a su edad de jubilación y se verán obligados a seguir trabajando en su etapa de adultos mayores, la gran mayoría de ellos en condiciones precarias.

Sin duda, se trata de un serio problema para el país, proyectándose así un panorama sombrío, sobre todo si consideramos que en las próximas décadas las personas adultas mayores comenzarán a superar en número a las jóvenes, limitando de esta manera los recursos públicos disponibles para un posible apoyo económico vía transferencias estatales a las personas en edad de jubilación que no puedan acceder a una pensión.

A ello se suma que los principales sistemas previsionales no funcionan de forma adecuada, por lo cual, entre otros factores, no brindan pensiones suficientes para la gran mayoría de sus afiliados.

La reciente modificación de los sistemas de pensiones, aprobada vía la Ley N° 32123, Ley de modernización del sistema previsional peruano, no es propiamente una reforma previsional, sino que se limita a subsanar algunas disposiciones normativas que habían empeorado el funcionamiento de los fondos previsionales; además de insistir en favorecer al sistema de cuentas individuales de capitalización (gestionado por las AFP), el cual ha tenido malos resultados para la gran mayoría de sus afiliados. Ello en detrimento del sistema de capitalización colectiva (manejado por la ONP), que a pesar de sus significativas mejoras, aún se encuentra lejos de brindar pensiones adecuadas.

¿Qué hacer?

Una real reforma previsional debería ir en la línea de establecer un sistema de pensiones con componentes complementarios, de acuerdo a las siguientes características:

• Un primer pilar que brinde pensiones de carácter no contributivo, es decir, financiadas por el Estado, focalizadas en aquellas personas en situación de pobreza o que no hayan podido acceder a una pensión basada en sus aportes;
• Un segundo pilar constituido por un sistema de capitalización colectiva (gestionado por una ONP repotenciada, al igual que el primer pilar) al cual estarían obligados a aportar todos los trabajadores, dependientes e independientes, así como los empleadores y el Estado de manera solidaria, con el fin de generar una pensión base para todos los trabajadores cotizantes (a partir del cumplimiento de ciertos requisitos, como años de aportes), la cual nunca deberá estar por debajo de la canasta básica individual; y
• Un tercer pilar conformado por un sistema de cuentas individuales de capitalización (gestionado por las AFP, ONP, entre otras entidades), al cual también aportarían obligatoriamente todos los trabajadores con el fin de complementar las pensiones obtenidas en el segundo pilar. Las comisiones cobradas por administrar las referidas cuentas individuales deberán estar en función, principalmente, de la rentabilidad generada para los afiliados.

Este nuevo esquema implicaría incrementar la tasa de aporte previsional, sobre la base de un estudio actuarial que permita definir la cotización necesaria para un adecuado funcionamiento del sistema; así como la tasa de reemplazo (relación pensión/remuneración).

Cabe precisar que la recaudación de los aportes previsionales estaría exclusivamente a cargo de la SUNAT, con el fin de reducir las actuales comisiones.        

Lo planteado contribuiría a solucionar los principales problemas de diseño del actual sistema previsional y permitiría que los trabajadores puedan acceder a mejores pensiones.

Adicionalmente, en cumplimiento de lo establecido en los convenios internacionales de la OIT ratificados por el Estado peruano, los trabajadores aportantes, los pensionistas y los propios empleadores participarían, vía sus representantes, en la gestión de los fondos previsionales en el segundo y tercer pilar del sistema propuesto, de tal forma que puedan velar directamente por un adecuado manejo de los mismos.

En cuanto a la rectoría del sistema previsional reformado, debería estar a cargo del MTPE como ente responsable de la política de seguridad social en nuestro país, en el marco de lo establecido en su Ley de organización y funciones (Ley N° 29381). Ello implicaría la creación de un viceministerio de la seguridad social y la adscripción de la ONP a dicho sector.

Sin perjuicio de lo señalado, para que una reforma del sistema previsional pueda ser exitosa, debe ser acompañada de una reforma integral de la regulación laboral que promueva el empleo formal, estable y productivo, así como mejoras remunerativas a partir de los incrementos de la productividad y vía un ejercicio pleno de la sindicalización y la negociación colectiva; además de un fortalecimiento de la fiscalización laboral.

Ello permitirá incrementar la masa crítica de afiliados al sistema previsional y los niveles de ingresos laborales sobre los cuales se realizan las cotizaciones, para obtener mejores pensiones.

En la misma línea, resulta fundamental implementar una política de diversificación productiva con incentivos económicos para el crecimiento de aquellos sectores con alto potencial de generación de empleo asalariado formal, como es el caso de los textiles y confecciones, la metalmecánica, la agroindustria, el turismo y sus ramas vinculadas (hotelería, restaurantes, servicios recreativos y transporte), entre otros.

También es clave llevar a cabo una reforma tributaria que no solamente amplíe la base de contribuyentes, sino que sobre todo permita que se incremente el aporte tributario de quienes perciben mayores rentas, para así poder contar con más recursos públicos para financiar los componentes a cargo del Estado en el sistema previsional reformado.

De otro lado, debemos retornar a un 100% de intangibilidad de los fondos previsionales, de tal forma que se cumpla con su único objetivo de brindar pensiones adecuadas a los trabajadores durante toda su etapa de jubilación, lo cual también implica proscribir la posibilidad de retirar el 95,5% de dichos fondos al llegar a la edad de jubilación. El sistema previsional no es un seguro de desempleo ni una cuenta de ahorros de la cual echar mano en cualquier momento. Menos un fondo para jugar al inversionista en la adultez mayor.

En ese sentido, es fundamental desarrollar la cultura previsional desde la etapa escolar, lo cual implica una labor articulada entre el MTPE y el MINEDU.

El año 2023, la Comisión de Trabajo y Seguridad Social (CTSS) del Congreso de la República aprobó un dictamen para la reforma del sistema previsional que va en la línea de lo planteado en la presente columna; no obstante, fue dejado de lado por el Pleno para aprobar el dictamen de la Comisión de Economía, el cual terminó convirtiéndose en la Ley Nº 32123 ya descrita, es decir, más de lo mismo.

Convendría retomar el dictamen aprobado por la CTSS y, sobre la base del mismo, iniciar un proceso de diálogo social con todos los agentes implicados (trabajadores, pensionistas, empleadores, MTPE, MEF, ONP, SBS, AFP, entre otros), el cual concluya con la aprobación de una real reforma previsional, con el mayor consenso posible.