¿Debilita la institucionalidad la ‘ley jaguar’?
El proyecto de ley jaguar es nocivo para la sana fiscalización de los presupuestos públicos y una inconsistencia del Poder Ejecutivo, que preside la Asamblea de la OCDE.
Es fundamental un análisis objetivo del denominado Proyecto de Ley Jaguar para Impulsar el Desarrollo Económico de Costa Rica y el posible uso del referéndum a la luz del marco institucional, en el cual la Contraloría General de la República (CGR) desempeña un papel de órgano auxiliar de la Asamblea Legislativa.
La CGR debe vigilar la Hacienda pública con independencia funcional y administrativa, como señala el artículo 183 de la Constitución Política.
La Ley Orgánica de la CGR, número 7428, se sustenta en una norma constitucional que cimenta el sistema de frenos y contrapesos, y la división de poderes. Toda reforma debe suponer una mejora y, por ende, es oportuno examinarla de conformidad con las buenas prácticas que promueven la Organización para la Cooperación y Desarrollo Económicos (OCDE) y la Organización Internacional de Entidades Fiscalizadoras Superiores (Intosai).
Cambios preocupantes
La primera reforma contenida en la “ley jaguar” se enfoca en modificar el artículo 11 de la Ley 7428 y suprime la potestad de la CGR de garantizar la legalidad en el control interno (art. 2).
La segunda se centra en el artículo 12, que cambia radicalmente su contenido para delimitar el marco de actuación del órgano contralor e incluye limitaciones como “no podrá sustituir, abarcar, interferir, ordenar, interpretar, advertir, recordar, ni recomendar asuntos que corresponden exclusivamente a las competencias propias de la administración pública activa en toda su extensión, ni sustituir las competencias de administración pública activa en sus modalidades de función decisora, ejecutiva, resolutora, directiva u operativa, ni podrá evaluar previamente la gestión administrativa de la administración pública activa” (art. 3).
Esta reforma es un cambio radical en el marco institucional y constituye un retroceso para el ejercicio de las competencias del ente contralor, así como una inhabilitación total para el control previo de los actos de la Administración.
Con la tercera, los informes que emite la CGR y sus recomendaciones no pasarán de ser un documento más, dado que el artículo 17 de la ley vigente dirá lo siguiente: “Rendirá los informes con las conclusiones y recomendaciones pertinentes, efectuará las prevenciones y dictará las instrucciones y las órdenes procedentes”, es decir, los informes de fiscalización operativa y evaluativa únicamente servirán para transmitir conclusiones y recomendaciones, no reforzar el cumplimiento de la ley (art. 4).
La cuarta reforma se enfoca en restringir aún más la investigación, al establecer expresamente que su ejercicio no suspenderá “la ejecución de actos y contratos del Estado o sus instituciones” y será efectiva solo mediante orden judicial.
Dicho de otro modo, la denuncia de actos de corrupción deberá esperar una orden judicial (art. 5).
La quinta promueve un cambio en la Ley de Control Interno (8292), y para la CGR indica que “únicamente podrá actuar a posteriori de las actuaciones administrativas para garantizar su legalidad”.
La combinación de estas reformas supone que actuará cuando el perjuicio para la Hacienda pública haya ocurrido.
El proyecto de ley supone un cambio institucional que en su exposición de motivos no argumenta ni detalla con datos sobre cuáles son los efectos del ejercicio de las potestades de la CGR y únicamente arguye la imposibilidad de construir la Ciudad Gobierno, proyecto sobre el cual el ente contralor ha señalado, mediante el ejercicio del control previo, la ilegal ruta que llevaba el Poder Ejecutivo.
Contra las buenas prácticas
La OCDE en su Manual sobre integridad pública, del año 2020, subraya que “el escrutinio y la supervisión externos son partes esenciales de un sistema de integridad” y, con respecto a las entidades de fiscalización superior como la CGR, indica que su misión es “garantizar la legalidad, la eficiencia, la eficacia y la gestión financiera y el rendimiento en el sector público”.
El estudio de la OCDE sobre integridad en Costa Rica afirma que la CGR forma parte de los principales actores del sistema de integridad, y en sus recomendaciones no existe nada relacionado con las reformas que propone el proyecto de ley.
Por su parte, la Intosai, en la Declaración de Lima de 1977 sobre las líneas básicas para la fiscalización, indica en su artículo primero que “un control previo eficaz resulta imprescindible para una sana economía financiera pública” y que “el control previo ejercido por una entidad fiscalizadora superior (EFS) implica la ventaja de poder impedir un perjuicio antes de producirse”.
El principio tres de la Declaración de México del 2007, dice que “las entidades de fiscalización deben tener atribuciones para auditar la legalidad y la regularidad de la contabilidad del gobierno o de las instituciones públicas”, y el principio 7 se refiere a la necesidad de mecanismos eficaces de seguimiento de las recomendaciones.
Queda claro que el proyecto promueve un debilitamiento del ente de fiscalización superior y es contrario a las buenas prácticas que señalan organismos internacionales, además de constituir una involución que socava las bases para el escrutinio de los fondos que aportan los contribuyentes.
Concentración de poder en el Ejecutivo
Es un viraje peligroso que busca concentrar más poder en el Ejecutivo, lo cual debilita el sistema de frenos y contrapesos y el sano equilibrio entre poderes al inhabilitar a la institución auxiliar de la Asamblea Legislativa y, por consiguiente, el control político basado en evidencia.
De igual forma, cercena el control ciudadano y el poder de la denuncia de actos irregulares del Ejecutivo ante una contraloría impedida para investigar, prevenir, controlar y reforzar el cumplimiento de la ley, ya que convierte sus informes en simples recomendaciones.
El proyecto de ley jaguar es nocivo para la sana fiscalización de los presupuestos públicos y una inconsistencia del Poder Ejecutivo, que preside la Asamblea de la OCDE.
Los poderes públicos deberían dirigir la discusión hacia la adscripción de más recursos y fortalecer capacidades que coadyuven a la fiscalización superior, por ejemplo, mejor capacitación de quienes laboran en el sector público, procurar el aprovechamiento de la tecnología y la inteligencia artificial en el análisis de riesgos y el control preventivo, agilizar trámites de denuncia ciudadana, y no involucionar el marco institucional de fiscalización superior del país.
leonardo.chacon@ucr.ac.cr
El autor es administrador público.
