Сергей Краевой: "Текущие потребности Минздрава России и его подведомственных учреждений только по отобранным 15 проектам в сфере ГЧП составляют около 20 млрд рублей"
В первый день нового, 2016 года вступит в силу ФЗ о государственно-частном партнерстве. В связи с этим заместитель Министра здравоохранения Российской Федерации Сергей Краевой дал интервью.
–Сергей Александрович, с 1 января 2016 года вступает в силу федеральный закон о государственно-частном партнерстве (ФЗ от 13.07.2015 №224-ФЗ «О государственно-частном партнерстве, муниципально-частном партнерстве в Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации»). В Минздраве России есть специальный Департамент инфраструктурного развития и ГЧП, который призван способствовать формированию базы для реализации этого партнерства. Если в транспортной сфере, например, концессии как форма ГЧП реализуются достаточно давно, то в социальной сфере, а именно в здравоохранении, первый инвестиционный проект с использованием концессионного механизма будет подписан до конца года. Расскажите, как, в целом, складывалась работа по внедрению механизма концессионных концессий в сфере здравоохранения?
Прежде всего, хотел бы отметить, что Минздравом России на среднесрочную перспективу на федеральном уровне определены такие задачи развития механизмов государственно-частного партнерства в здравоохранении, как
- реализация мероприятий по внедрению механизмов концессии в сфере здравоохранения, запуск пилотных проектов в отношении объектов инфраструктуры здравоохранения федеральной собственности, содействие тиражированию лучших практик применения ГЧП в здравоохранении;
- снятие институциональных ограничений, позволяющих обеспечить развитие и модернизацию инфраструктуры здравоохранения на всех уровнях государственного управления путем внесения изменений в нормативную базу;
- подготовка методической и методологической основы для внедрения механизмов концессии, контрактов жизненного цикла, инвестиционных контрактов на основе анализа международного опыта, результатов реализации пилотных проектов;
- формирование положительного общественного мнения, коммуникационное сопровождение проектов ГЧП в сфере здравоохранении.
Указанные задачи выбраны не случайно - когда в начале 2014 года мы начали системно выстраивать работу в развитии механизмов ГЧП в здравоохранении, то поняли, что сущность ГЧП в социальной сфере не всегда правильно трактуется. Так, в то вреям часто под этим термином понималось очень многое – от закупки цветов к празднику до масштабного инфраструктурного проекта. Кроме того, при упоминании ГЧП у граждан, и не только, возникал вопрос – а не ущемит ли ГЧП их прав на получение бесплатной медицинской помощи? Ведь как только звучит слово «частное», у человека сразу возникает опасение, что за это нужно будет платить. На самом деле, это не совсем так, а в понимании Минздрава России – совсем не так.
Поэтому, в начале 2014 года мы создали Координационный совет Минздрава России по развитию ГЧП, разработали методологическую основу для продвижения самого понятия государственно-частного партнерства (взаимодействия) как в бизнес-среде, так и среди пациентов и врачей-утвердили на координационном совете соотвесвтующие методческие рекомендации.
Затем приступили к сбору, обобщению и анализу потребностей в развитии инфраструктуры наших подведомственных учреждений, и структурированию соотвествующих проектов, которые можно и целесообразно было бы реализовать с использованием механизмов ГЧП.
Так был отобран и структурирован пилотный проект, который прошел рассмотрение на заседании координационного совета, и нашел поддержку как в отраслевом сообществе, так и в Правительстве Российской Федерации.
В настоящее время закончены все необходимые формальные процедуры согласования, мы планируем зключить концессионное соглашение до 25 декабря текущего года.
Речь идет о Новосибирском институте травматологии и ортопедии имени Я.Л. Цивьяна?
Да, все верно. Это Новосибирский институт травматологии. Есть несколько проектов, которые сейчас прорабатываются, в том числе, еще одна, очень интересная концессия, которую мы планируем – пока я не хочу о ней говорить. Когда у нас будет четкое понимание структуры планируемого соглашения, ее финансовой и правовой схемы, мы обязательно объявим об этом.
Каковы были основные направления вашей работы, в том числе, для заключения этого концессионного соглашения?
Первое – подготовка методологической базы, второе – проработка соответствующих компетенций у специалистов, третье – пропаганда самого понятия. Пропаганда, конечно, громко сказано, скорее – раскрытие понятия. По этим направлениям мы как раз и работаем. Проводим работу по внесению изменений в закон 115-ФЗ «О концессионных соглашениях», для того чтобы оптимизировать деятельность федеральных и региональных органам власти в части организации совместной деятельности концессионера и соответствующего госучреждения, а также контроля за исполнением концессионером, взятых на себя обязательств. Мы делаем все для того, чтобы «заново открыть» очень важную и нужную область привлечения внебюджетных инвестиций в федеральную инфраструктуру здравоохранения, как инвестиционные договора. Сейчас мы занимаемся, в том числе, той «невидимой» работой, не столь интересной с точки зрения общественности, но от этого не менее важной, а именно - совершенствованием нормативной правовой базы. Без этого невозможно развитие проектов ГЧП.
Подготовка нормативной и методической базы отодвигает старты реальных проектов на федеральном уровне и в регионах?
Для того, что бы говорить о конкретных проектах, необходимо произвести раздел между федеральным и региональным уровнем. На федеральном уровне до 1 января 2016 года действует только один закон – 115-ФЗ «О концессиях». Но с 1 января, как вы уже отметили, вступает в действие 224-ФЗ «О государственно-частном и муниципально-частном партнерстве». Если говорить о региональном опыте, то в субъектах Российской Федерации ГЧП уже давно реализуется в рамках механизмов концессий. Но с регионами у нас разные зоны ответственности, иначе говоря, разграничение полномочий в том числе в вопросах реализации проектов ГЧП. Каждый субъект принимает свои законы, в том числе, позволяющие создавать проекты ГЧП.
И в скольких регионах сегодня сформирована тематическая нормативная база?
Более чем в 70-ти. Можно назвать три основных мотива принятия региональных законов ГЧП. Первый – закон принимался под конкретный проект: в регион приходил инвестор со словами «я хочу это сделать», и под эту ситуацию принимался закон. Второй – когда регион хотел развивать что-либо и ради привлечения инвестора создавался закон. И, наконец, так называемые, «витринные» законы, которые принимаются, потому что это модно, они просто пишутся – ни под проект, ни под нужды. Так ситуация складывалась на региональном уровне.
Если механизм ГЧП продуман как взаимовыгодное сторонам предприятие, то почему сохраняется риск отпугнуть частника?
Я постараюсь описать ситуацию в общих чертах на примере людей, которые хотели пользоваться арендой. Раз в период (год, три года, пять лет) они были вынуждены продлевать договор, а главное - не могли развивать арендованную инфраструктуру –так как в рамках аренды крайне проблематично осуществление капитальных инвестиций частника в инфраструктуру.
Одна подобная история как раз началась с того, что частное медпредприятие сидело на аренде – год, два, пациенты к ним пошли. Их включили в программу госгарантий, но прежде – проверили на соответствие всем стандартам и клиническим рекомендациям. Частнику пришлось много чего сделать, в том числе вложить в арендуемые помещения деньги. А потом получилось так, что арендодатель, у которого это имущество находилось в оперативном управлении, от площадей отказался и собрался передать их в ведение региона. Администрация субъекта собралась размещать там что-то свое. Куда деваться частным инвесторам, которые вложили деньги? С эти вопросом они к нам и пришли. И мы ответили – концессия! Мы убедили, что концессия – это более надежный для них и выгодный для всех формат.
Сколько подобных проектов в медицине уже реализовано?
Профильным Департаментом инфраструктурного развития и ГЧП в Минздраве ведется постоянная работа. направленная на результат- - за два года собрано предложений на подготовку 15 проектов в Москве, Самаре, Ростове-на-Дону, Перми, Екатеринбурге и других городах. На эти проекты есть большое число претендентов.
Теперь о другой, не менее важной, стороне работы Департамента– нормативной, правовой. В этом году была проведена работа по подготовке двух законопроектов и нескольких постановлений. Так, мы подготовили и направили в Минэкономразвития России предложения по внесению изменений в постановление от 10.08.2007 № 505 «О порядке принятия федеральными органами исполнительной власти решений о даче согласия на заключение сделок по привлечению инвестиций в отношении находящихся в федеральной собственности объектов недвижимого имущества» и от 03.04.2008 № 234 «Об обеспечении жилищного и иного строительства на земельных участках, находящихся в федеральной собственности» (в части совершенствования нормативно-правовой базы в сфере привлечения инвестиций в отношении находящихся в федеральной собственности объектов недвижимого имущества)». В Правительство РФ мы также внесли проект ФЗ «О внесении изменений в ФЗ «О концессионных соглашениях», предусматривающий, что в случае если объектом концессионного соглашения являются объекты здравоохранения и принадлежащее на момент принятия решения о заключении концессионного соглашения государственному бюджетному учреждению на праве оперативного управления, такое учреждение может участвовать на стороне концедента. И наконец, в рамках масштабной просветительской и популяризирующей работы мы впервые провели Конкурс «Лучший проект государственно-частного взаимодействия в здравоохранения» в пяти номинациях. Для того, чтобы Конкурс состоялся, мы обработали и изучили более 100 заявок.
Есть надежда, что заявленные проекты состоятся?
Есть соответствующие объекты, потенциальные инвесторы, проработка, свидетельствующая о том, что это действительно выгодно – и публичному партнеру, и частному инвестору. Но есть и некоторые нормативные ограничения, которые существует в отношении объектов здравоохранения. Вернее даже не ограничения, а условия «невозможности реализации»». Именно поэтому мы все ждем решение Правительства по 505-му постановлению, и по запуску пилотного проекта по инвестиционному соглашению в отношении инфраструктуры Пермского государственного медицинского университета им. ак. Е.А. Вагнера, а также разработанных Минздравом России поправках в закон о концессионных соглашениях.
Вы сказали, что есть много претендентов на участие в ГЧП. Сколько?
Если говорить о цифрах, то проведенный анализ свидетельствует, что текущие потребности Минздрава России и его подведомственных учреждений только по отобранным 15 проектам составляют около 20 млрд рублей. Важно отметить, что все эти проекты не предусматривают федерального финансирования.
Суммарный объем перспективных ГЧП-проектов в отрасли, по данным Минэкономразвития, оценивается в 250-270 млрд рублей. Суммы могут показаться не очень большими, но важно, кто и как ими будет распоряжаться. У частника в этом смысле возможности шире – он не связан конкурсами, он быстрее может покупать лекарственные препараты, медицинские изделия. Частник не живет по тем федеральным законам о закупках, по которым живет госучреждение. Он может брать плату после реализации. Во всей этой ситуации главное, что услуг должна и может быть оказана. А кто ее оказывает, пациенту должно быть по большому счету не важно – государство должно за это платить. И этот подход соответствует той задачи по повышению доступности и качества медпомощи, которую ставит перед нами Президент и Правительство – а именно задачам по улучшению демографической ситуации, продолжительности жизни, снижению смертности.
Департамент инфраструктурного развития и ГЧП Минздрава России принимал участие в написании профильного законопроекта?
Да, конечно. У нас очень тесное взаимодействие с Минэкономразвития России – с тем министерством, которое, по сути дела, является идеологом ГЧП и разработчиком закона. Ведомство ведет базу всех ГЧП-проектов. Сотрудники этого министерства входят в межведомственный координационный совет, куда также включены представители пациентских общественных организаций. Мы все вместе участвовали в разработке законопроекта, в его последующих обсуждениях. И для того, чтобы закон заработал 1 января 2016 года необходимо еще ряд подзаконных актов издать. Мы сейчас участвуем и в этой работе, прорабатываем проекты актов на площадке Минэкономразвития России и ТПП РФ с экспертами и представителями бизнеса. Ведь Минздрав России существует не сам по себе, а тесно взаимодействует с федеральными органами исполнительной власти.