ЗОУИТы в законе. Смягчение режима зон с особыми условиями использования
Зоны с особыми условиями использования территорий (ЗОУИТ) — это территории с определенным ограничением прав, установленные в целях защиты публичных конституционно-значимых интересов (жизни и здоровья людей, охраны природы, охраны объектов культурного наследия, безопасности эксплуатации трубопроводов, объектов связи, энергетики и транспорта, безопасности страны и государства). Реформа ЗОУИТ началась в 2018 году, с введения специальной главы в Земельном кодексе. ЗОУИТы в том виде, в каком они существуют сейчас - это во многом еще наследие советских законов. Введение ЗОУИТ должно было способствовать устойчивому развитию территорий и сохранению экологического равновесия. Однако на практике при ведении хоздеятельности, строительства или демонтажа стройобъектов на этих участках часто возникали проблемы из-за неопределенности статуса таких территорий, отсутствия четких границ, несогласованности нормативных актов и т.д. Сейчас зоны получили общие правила регулирования, что должно способствовать в том числе более эффективному государственному управлению. Однако, отражение границ на ЗОУИТ кадастре все время откладывается. И причина понятна - это приведет к сносу различных объектов в границах зон и издержками на компенсации такого сноса. Новый, вступивший в силу с 31 декабря 2024 года Федеральный закон № 485-ФЗ во многом смягчает режим ЗОУИТ, но и в очередной раз откладывает установление их границ. Этот закон отменяет такую зону как наблюдение в атомной промышленности и ликвидирует границы таких ранее установленных ЗОУИТ, как та же зона наблюдения, а также зона безопасности с особым правовым режимом и охранная зона объектов инфраструктуры метрополитена. Цель, которую ставили разработчики закона - снять избыточные барьеры в девелопменте. При этом законопроект прошел первое чтение в Думе еще в июле 2023 году и с тех пор не рассматривался. Принятие его под конец прошлого года обусловлено скорее тем, что по ряду зон на начало 2025 года было предусмотрено установление их границ. Руководству страны нужно было что-то решить к этому времени: установить эти ЗОУИТ или отсрочить. Выбрали второе. Все внесенные изменения в рассматриваемый закон принципиальные и существенные для правопорядка. Рассмотрим их подробно. Во-первых, в законе закреплено положение, что ЗОУИТ имеют приоритет над положениями правил землепользования и застройки (ПЗЗ). Теперь в случае противоречия ЗОУИТ и ПЗЗ, последние в этой части не применяются и приводятся в соответствие в течение полугода. Это означает то, что уже и так было установлено судебной практикой: если в ПЗЗ есть, например, санитарно-защитная зона, а решения Роспотребнадзора по установлению такой зоны нет, то из ПЗЗ она исключается. Ранее такая норма в законе существовала только в отношении приаэродромных территорий. Отмечу, что было бы важно развести в законе режимы территории комплексного развития территории и ЗОУИТ. В практике Верховного суда эта позиция уже сформировалась – ЗОУИТ также имеют приоритет над режимом территории КРТ, но в законе такого положения еще нет. Во-вторых, выглядит совершенного логичным и установление правила прекращения ЗОУИТ, которые не соответствуют целям и видам, указанным в Земельном кодексе, а также зон, у которых отсутствует такой признак как объект. Существования только тех видов ЗОУИТ, которые предусмотрены в законе - это требование Конституции. Такое положение кажется важным и бесспорным. Это же касается и правила об отмене зон в случае отсутствия объекта, которое уже сформировалось в судебной практике. Однако просто ввести это правило в закон недостаточно. Необходимо также установить порядок, как и кем будут прекращаться такие зоны, чтобы избежать необходимости каждый раз обращаться в суд. Тут важно предусмотреть в законе порядок для тех ЗОУИТ, чьи объекты при случайной гибели могут быть восстановлены. Например, в ситуации, когда сгорел производственный цех, у которого была установлена санитарно-защитная зона, собственник вправе восстановить постройку в течение 3 лет. Однако, если его санитарно-защитную зону снимут, а на соседнем участке построят жилье, то производство запустить повторно уже не получится. Представляется неправильным устанавливать такие основания прекращения зон только в отношении ЗОУИТ, чьи границы установлены до принятия рассматриваемого закона. Очевидно, что и в будущем могут ошибочно возникать ЗОУИТ, не имеющие такие признаки, как законная цель и объект. Еще одно нововведение - в рассматриваемом законе ликвидировали такой вид ЗОУИТ, как зона наблюдения в атомной промышленности. При этом установленные до принятия данного закона зоны наблюдения, а также зоны безопасности с особым правовым режимом и охранные зоны объектов инфраструктуры метрополитена «прекращают свое существование». Важно отметить, что зона наблюдения по факту и не являлась ЗОУИТ, так как не вводила никакие ограничения на землю, то есть правовой режим для того вида ЗОУИТ не был предусмотрен. Существовала оговорка, что Роспотребназор может вводить ограничения на хозяйственную деятельность в такой зоне. Однако такой вариант наложение ограничений не соответствуют общему порядку установления режима ЗОУИТ, согласно которому режим ЗОУИТ определяется не решением органа власти, а нормативно правовым актом. При этом формулировка «прекращают свое существование» в отношении указанных трех зон вызывает много вопросов. Возникает ситуация, когда законно установленные зоны, направленные на защиту публичного интереса, но при этом затрагивающие и частные права и обязанности, отменяются без исследования не только воли сторон, но и вопроса отпадения угрозы вредного воздействия. Последствием такого прекращения, очевидно, является снятие ограничений в таких зонах и, следовательно, сохранение уже возведенных в их границах построек. Можно предположить, что правительство, отработав такой механизм, будет и впредь его применять в отношении других зон или в отношении этих же зон в следующие годы. В статью 34 Федерального закона № 73-ФЗ от 25 июня 2002 года «Об объектах культурного наследия …» добавили п. 2.1 согласно которому даже после установления или изменения зон охраны объектов культурного наследия (ОКН) допускается: - строительство в их границах на основании разрешения на строительство, выданного до дня установления или изменения зоны; - в принципе любая реконструкция или капитальный ремонт, если параметры построек не меняются; - любое другое использование существующих капитальных объектов в границах данной зоны, в соответствии с их видом разрешенного использования и (или) их назначением. Надо заметить, что вопрос как именно защищаются ОКН, до сих пор отдавался на откуп экспертам. Есть принцип, что в охранных зонах не должен быть диссонанс окружающей застройки с объектами культурного наследия, но в чем именно этот принцип выражается, в каждом отдельном случае решается отдельными экспертами. Принятые нормы вовсе снимают какие-либо ограничения, кроме нового строительства. С другой стороны такого рода смягчение режима ЗОУИТ происходит системно. Ранее в ч. 33 ст. 26 Федерального закона от 3 августа 2018 года № 342-ФЗ уже существовало положение, что в границах ЗОУИТ допускается использование построек и земельных участков для достройки и для целей, не связанных со строительством. Исключением, согласно ч. 27. ст. 26 Федерального закона от 3 августа 2018 года № 342-ФЗ, являются постройки, которые создают угрозу жизни граждан; обеспечения безопасности полетов воздушных судов; безопасной эксплуатации объектов капитального строительства, для охраны которых установлена указанная зона. Теперь в ч. 33.1. ст. 26 Федерального закона от 3 августа 2018 года № 342-ФЗ добавили еще положение, что независимо от указанных ограничений допускаются реконструкция, капитальный ремонт таких здания, сооружения без изменения их параметров. Правопорядок постепенно пытается разграничить последствия установления ЗОУИТ. Однако, смягчения режима зон охраны ОКН кажется преждевременным. Здесь намного важнее было бы заложить принципы охраны таких объектов. Например, критерии установления единого архитектурного облика для объектов, попадающих в зоны охраны. И после этого переводить смягчение режима не в снятие ограничений, а в проектные решения, в реконструкцию (например, изменение фасадов) существующих построек вместо их сноса. Новым законом предусматриваются соглашения, по которым зоуитарии и владельцы соседних участков могут осуществлять за счет одной или обеих сторон такого соглашения мероприятия (функционально-технологические, конструктивные, инженерно-технические), направленные на обеспечение возможности использования земельного участка и (или) расположенного на нем объекта недвижимого имущества. Очевидно, такое положение требует доработки. Запрета на такие соглашения и не было. И то, что такие соглашения запретили заключать только в отношении санитарно-защитных зон, вызывает вопросы. Непонятно как при наличии публичного интереса заключать соглашения между двумя частниками, которым публичный интерес может быть безразличен. Например, владелец трубопровода и застройщик жилья заключают соглашение, которое в итоге ляжет на покупателей будущего жилья. При этом орган власти такое соглашение согласовывать не будет. Более того, такие соглашения вовсе не отменяют общий порядок установления ЗОУИТ. Например, аэропорт заключит с застройщиком такое соглашение, будет ли оно обязательно для Росавиации, для будущих жильцов дома? Еще один вопрос заключается в том, что стороной от зоуитария названы правообладатель земельного участка и (или) расположенного на нем объекта недвижимого имущества, в отношении которого установлена ЗОУИТ. Однако, часто обязанность установления или утверждения ЗОУИТ лежит на одном органе власти, а владельцем от публичного стороны выступает совершенно иной орган власти. Кроме того, бывают случаи, когда установление ЗОУИТ не связано с размещением объектов капитального строительства. Другой вопрос заключается в том, что очевидно результатом такого соглашения должна стать возможность использования земельного участка и (или) расположенного на нем объекта недвижимого имущества, которые попали в границы ЗОУИТ. Однако не указано за счет чего, предполагает ли законодатель смягчения режима таким соглашением или все-таки речь о сокращении размера ЗОУИТ. Представляется, что согласиться, можно только с последним. Это подтверждается и смежным нововведением, согласно которому снимается запрет на требования согласовывать размещения зданий, сооружений или осуществления иных видов деятельности в границах ЗОУИТ для строительства, реконструкции зданий, сооружений только в границах придорожных полос автомобильных дорог общего пользования (см. п. 3 ст. 106 ЗК). Речь тут как раз про то, что все ограничения в ЗОУИТ должны быть установлены в постановлениях правительства или в законе, и только в отношении придорожных полос зоуитарий может иметь дискреционные полномочия менять режим в ручном режиме. В данном контексте очевидно, что вышеуказанные соглашения о технических мероприятиях или являются такого рода согласованием или должны быть направлены только на уменьшение границ ЗОУИТ, а не на смягчение режима. Учитывая, что реформа ЗОУИТ вынужденно продолжается, определенные сроки установления границ зон регулятору пришлось продлить. Например, в отношении магистральных или промышленных трубопроводов решения об установлении зон минимальных расстояний должны быть приняты не позднее 1 января 2026 года. При этом внесение в кадастр границы минимальных расстояний до магистральных или технологических трубопроводов, которое должны было по закону состояться до 01.01.2025, продлено «до вступления в силу положения о соответствующей ЗОУИТ». Такая формулировка очевидно должна означать, что все владельцы трубопроводов должны быть прекрасно осведомлены о том, на какой стадии находится, и будет находиться соответствующее постановление правительства. Ранее установленные ЗОУИТ (решением органа власти или местного самоуправления, согласованием уполномоченным органом исполнительной власти границ ЗОУИТ, нормативным правовым актом, решением суда) могут быть признаны установленными до 01.01.2026 года.При этом их внесение на кадастр по-прежнему откладывается до 1 января 2028 года. К слову, такая практика есть, некоторые суды уже утверждают ЗОУИТ по иску соседа к соседу. Расчетные (предварительные) санитарно-защитные зоны прекращают существование с 1 января 2026 года. Ранее планировалось прекратить их действие с 1.01.2025. Также до 1 января 2026 года продлен срок, когда с заявлением об изменении или прекращении существования ЗОУИТ, либо об установлении такой зоны в органы власти наряду с зоуитарием вправе обратиться заинтересованные органы государственной власти или органы местного самоуправления. В контексте всех этих нововведений выглядит вполне логичным и исключение необходимости установления ЗОУИТ в момент получения застройщиком разрешения на строительство. В отношении строящихся объектов вводится обязанность по установлению ЗОУИТ после ввода объекта в эксплуатацию. Риски того, что к тому моменту разрешенное использование соседнего участка не позволит установить ЗОУИТ все те же риски зоуитария. Очевидным выводом после исследования нового закона можно назвать, что единовременного массового введения ЗОУИТ наш правопорядок всячески пытается избежать. Однако, это только множит риски. Конституционный суд уже высказывался, что ответственность зоуитариев не снимается даже при правомерном бездействии по установлению ЗОУИТ. В случае, когда правительство, по сути, амнистирует постройки в границах ЗОУИТ, зоитариям это грозит или осуществлением дополнительных технических мероприятий по снижению вредного воздействия (угрозы такого воздействия), или прекращением деятельности. Решение тут представляется не в том, чтобы устанавливать границы ЗОУИТ или не устанавливать, а в том, как это делать. Если все ЗОУИТ перевести на расчетный (проектный) способ установления границ, то зоуитарии сами поймут, где искать компромисс, и где еще можно потянуть время, а где уже нет. Автор: Алмаз Кучембаев