Регионы в объятиях «чёрной дыры»
Каждый шестой субъект РФ находится на грани банкротства. Это констатирует Счётная палата. Ряд экономистов предсказывали нынешний сценарий сразу после знаменитых «майских указов» 2012 г., переложивших на региональные плечи массу общероссийских проблем. Де-юре банкротство субъекта РФ невозможно по политическим причинам, но и агония не может продолжаться вечно. Отсутствие экономической самостоятельности, стабильности и манёвра ничем хорошим для областей и весей закончиться не может.
Дефолт областного масштаба
22 мая на заседании бюджетного комитета Госдумы глава Счётной палаты Татьяна Голикова назвала жестокие цифры. Госдолг 14 из 85 субъектов РФ, каждого шестого, превышает собственные годовые доходы. Строго по закону это прямое нарушение Бюджетного кодекса. А по жизни означает, что никакого экономического развития в провинции быть не может. Ещё в 2015 г. с дефицитом были исполнены бюджеты 29 регионов, а сегодня их 50. Общий госдолг субъектов РФ вырос до 2,3 трлн рублей. А по оценке международного рейтингового агентства Standard&Poor’s, к 2018 г. аж в 60 регионах России долговая нагрузка может превысить 60% годовых доходов региональных бюджетов. Правительственные эксперты предлагают не впадать в панику и кивают на испанские провинции Валенсия и Каталония, у которых объём долга превысил 200% годовых доходов. В ряде германских земель ситуация не лучше, однако это не мешает нормальному течению жизни и развитию хозяйства.
«В Европе большинство кредитов долгие и дешёвые: например, под 2% годовых на 30 лет, – говорит Игорь Неменчинский из Санкт-Петербургской академии бизнеса и финансов. – Поэтому Каталония спокойно тратит на обслуживание своего долга 1,5% бюджета и в ус не дует. А в России кредиты дорогие и короткие – не успели попользоваться, а уже надо отдавать. В некоторых субъектах на обслуживание долгов уходит 10–15% расходов бюджета. Для Новгородской области, где в прошлом году зафиксирован технический дефолт, это очень много. Впрочем, угроза реального дефолта не коррелируется с уровнем задолженности. Всё зависит от структуры кредитов. Исторически больше всего дефолтов стран и регионов происходило с уровней долга 30–50%. Ситуация в Новгородской области в 2015 г. не является чем-то выдающимся для российского региона, который берёт новые кредиты, чтобы оплатить старые. Вот и в феврале 2015 г. область решила перекредитоваться, но банковский сектор как раз был взъерошен виражами Центробанка, под Новый год поднявшего ключевую ставку до 17%. Новгород объявил конкурс на привлечение средств по ставке 23,63%, на который не откликнулся ни один банк. В бюджете образовалась дыра размером в 2 млрд рублей, область перестала обслуживать кредиты. Конечно, в последующие месяцы Москва помогла выплатить самой себе долг, но история даёт представление о том, насколько уязвимы нынче регионы, на которые для глобального коллапса достаточно подуть. Понятно, ситуация в субъектах отличается. Долг Северной Осетии на конец 2015 г. превысил 10 млрд рублей – 118% от собственных доходов. Получив из Москвы в октябре свыше 1 млрд рублей на зарплаты бюджетников, ныне покойный глава республики Тамерлан Агузаров говорил, что в 4-м квартале платить людям всё равно будет нечем. А вице-спикер парламента Станислав Кесаев признал, что «республика – хуже, чем банкрот, её парламент бродит по бюджетной пустыне». С грехом пополам собирают налогов на 5 млрд, получая из центра вдвое больше. Это не единственный регион, попавший в финансовую пирамиду, – приходится брать дорогие банковские кредиты, чтобы хоть как-то выкрутиться. На начало 2016 г. 40% совокупного долга регионов приходится именно на банковские кредиты, на облигации – чуть меньше 20%. Правительство только к началу 2014 г. осознало, что без бюджетных 1%-х кредитов регионам кирдык. Правда, чтобы рассчитывать на такой подарок, субъект должен взять на себя обязательства по сокращению дефицита своего бюджета и накопленного долга. У Татарстана весь долг состоит теперь из длинных и дешёвых кредитов, а объём задолженности не превышает 50% доходов. Но в целом по стране на бюджетные кредиты приходится около 35% региональных долгов. Не поздно ли спохватились?
Упасть вверх
Российским губернаторам нынче не позавидуешь. Возьмём среднестатистический субъект Федерации. Половину своих доходов он получает от двух налогов: на прибыль компаний (18% из общей его 20%-й ставки) и налог с физических лиц. Ещё 15–20% ему доплачивает центр. Оставшиеся 30% – это дыра. Конечно, есть поступления и от других налогов (прежде всего налога на имущество), но они невелики. Есть среди глав субъектов мастера (в основном на Северном Кавказе) выкачивать из Москвы по 70–80% своих трат. Кто-то умудряется переманивать к себе крупных налогоплательщиков, обещая им налоговые преференции (тут чемпион – Ленинградская область).
«Всего 7–8 российских регионов способны сами себя обеспечивать без дотаций: Москва, Питер, Тюмень, Татарстан, Сахалин, – говорит директор Центра налоговой политики экономического факультета МГУ Кирилл Никитин. – Но и у них с 2012 года падала доля налога на прибыль в структуре доходов бюджета, из-за чего кое-где на первое место по значимости в бюджете вышел НДФЛ. Правда, в 2015 г. доход от налога на прибыль вырос в среднем на 10% из-за инфляции и ослабления рубля. Однако мы не видим значительного роста инвестиций, числа рабочих мест и новых производств. Скорее, хозяйство обречено на спад, поскольку без бюджетных кредитов никуда, а для их получения нужно экономить. В первую очередь сворачивают стройки и капитальные ремонты, но этот источник оптимизации уже повсеместно себя исчерпал. Далее можно свести к минимуму инвестиционную программу. По закону каждый субъект должен выделять деньги в дорожные фонды. И в большинстве регионов теперь это все капитальные расходы, которые они могут себе позволить. А что их ждёт через 10 лет? Через 15? Критерием «перспективности» российских регионов выглядит спрос на их ценные бумаги. Уже больше 700 лет облигации служат в мире лучшим средством оплачивать войны и любые форс-мажоры. Но на рублёвом рынке облигаций в России региональные и муниципальные «бонды» – это менее 5%. Для сравнения: в США облигации штатов – 70–80% рынка. Далее можно экономить на содержании бюджетных учреждений. Повсеместное истребление в глубинке школ, больниц, детских садов, домов престарелых – часть этого процесса. Но и этого оказалось недостаточно. Приходится наращивать кредиторскую задолженность. То есть просто не платить поставщикам товаров и услуг. Так вернулись «нищие» 1990-е.
Разорение земли
Анализируя ситуацию с провинциальными финансами, надо уяснить, как регионы оказались на краю той пропасти. Ведь ещё в 1990-е годы президент Борис Ельцин говорил, что если мы не можем дать провинции денег, нужно дать ей свободу. Налоговые поступления с центром делились примерно пополам. Впоследствии выборы губернаторов были ликвидированы, а назначенцы Кремля вынуждены были соглашаться на перераспределение в пользу Москвы. В итоге 20 на 80% стали нормой даже для недобывающих регионов. Взамен губернаторы получили от Кремля что-то вроде карт-бланша на передел собственности в своих вотчинах и свободу в кредитно-бюджетной сфере. Злые языки говорили, что регионы, по сути, отдали наместникам в кормление взамен на лояльность и спокойные выборы. Но уже во время экономической турбулентности 2008–2009 гг. Кремлю пришлось закручивать гайки, потому что в некоторых субъектах долг рос угрожающими темпами. Поменяли нескольких губернаторов, ввели кое-какие механизмы контроля. Однако первые признаки выздоровления обернулись «майскими указами» 2012 года. Кремль выдал губернаторам 218 (!) поручений, касающихся социальной и экономической политики. Например, уже с 2012 г. зарплата учителей должна равняться средней по региону и не опускаться ниже этой планки. К 2018 г. врачи и вузовские преподаватели должны получать вдвое больше среднего по региону. Позднее Минфин прикинул, что исполнение указов обойдётся более чем в 2 трлн рублей. И это будут по большей части деньги для полунищих регионов. В результате объём дотаций по «майским указам» имеет тенденцию к снижению: в 2014 г. – 120 млрд руб., в 2015 г. – 80 млрд рублей. А тех же бюджетников стали зачищать, словно гнилую брюкву. Лишившись поддержки местных бюджетов, начали разоряться заводы и сельхозпредприятия. Но самое главное – появилась безнадёга относительно перспектив развития. Для губернаторов, мэров и глав поселений любая инициатива может обернуться обвинением в неэффективном использовании средств. Тот факт, что «майские указы» стали причиной разорения регионов, Счётная палата фиксирует из года в год. Глава СП Татьяна Голикова в 2015 г. констатирует, что «по предметам совместного ведения увеличили количество полномочий регионов за 11 лет с 46 до 105, делегированных полномочий с федерального уровня – с 11 до 117». Москва не полностью перечисляет средства регионам на исполнение указов. Вот и стали мы вновь у развилки: либо корректировать те самые «майские указы», либо дать регионам экономическую свободу вместе с половиной собираемых в регионах налогов. Иначе будет как в сказке. Бедная овечка, с которой драли три шкуры, взяла да и сдохла.
Денис Терентьев,
«Аргументы недели»