В октябре 2016 года заметный резонанс в российских СМИ получило решение Конституционного суда Республики Саха (Якутия) внести в Конституцию республики уточнения по определению якутов в качестве «коренного народа» Якутии. Наше издание посвятило этому событию специальные аналитические публикации (1). Тогда мы констатировали, что через этнонациональную политику в титульных российских автономиях в российское законодательство внедряются отдельные нормы «международного права», которые противоречат российскому законодательству и в будущем обязательно будут создавать проблемы в российской национальной политике. В частности, речь шла о «размывании» российской автономной системы права о коренных малочисленных народах. Сейчас мы можем констатировать, что отмеченное в Якутии явление имеет самостоятельное развитие на другом конце РФ — в Республике Карелия (РК).
10 августа 2017 года в Министерстве Республики Карелия по вопросам национальной политики и связям с общественными и религиозными объединениями состоится расширенное заседание Консультативного совета по вопросам взаимодействия с национальными общественными объединениями с участием местных национально-культурных автономий и приглашенных членов Совета представителей карелов, вепсов и финнов РК при Главе РК. На этом заседании будет рассмотрен вопрос о новой государственной программе РК «Этносоциальное и этнокультурное развитие территорий традиционного проживания коренных народов» на 2018−2024 годы. Проект означенной «государственной программы» разработан Министерством Республики Карелия по вопросам национальной политики совместно с другими органами исполнительной власти РК. Рассмотрим его содержание.
Уже одно название программы выдает полную некомпетентность его авторов в области российского права в области национальной политики.
Первое: современное российское конституционное право и право по части национальной политики не знает понятия «коренной народ», но только «коренной малочисленный народ» и вариант последнего — «коренной малочисленный народ Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации» (сокр. КМНС). См. ст. 69 Конституции РФ: «Российская Федерация гарантирует права коренных малочисленных народов в соответствии с общепризнанными принципами и нормами международного права и международными договорами Российской Федерации».
Второе: что это за «территории традиционного проживания»? Как это понимать? Это что, к примеру, карельское село, где его население все, как один, придерживаются карельских национальных традиций… Так вот. Российское законодательство о национальной политике и КМНС не знает такого понятия, как «территория традиционного проживания», но знает лишь — «территории традиционного природопользования коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации» (см. Федеральный закон от 7 мая 2001 г. № 49-ФЗ).
Смотрим дальше текст проекта этой т. н. «государственной программы». В части первой «Приоритеты и цели государственной политики» мы читаем: «В Карелии проживают коренные народы: карелы и вепсы, а также этнолокальные группы коренного русского населения — заонежане, пудожане и поморы (далее — коренные народы)».
Первое. На каком основании вепсы отнесены к «коренным народам», если вепсы в РФ являются официально признанным коренным малочисленным народом Севера (КМНС)? См. Распоряжение Правительства РФ от 17. 04. 2006 № 536-р «Об утверждении перечня коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации».
Второе. Почему карелы определены «коренным народом», а) если такого понятия нет в российском законодательстве и б) если в Конституции Республики Карелия карелы определены, как титульный этнос республики? См. ее ст. 1 п. 5: «Исторические и национальные особенности Республики Карелия определяются проживанием на ее территории карелов».
Третье. Почему заонежане, пудожане и поморы, т. е группы русских, определены в качестве «коренных народов» РК, т. е. отдельных от русских этносов и национальных меньшинств? Почему они в программе названы «этнолокальными группами», если ведущие российские ученые из Института этнологии и антропологии им. Н. Н. Миклухо-Маклая РАН определяют их в качестве территориальных групп русских?(2) По компетентным заключениям российских этнологов, идентичность этих локальных групп русских связана с конкретной территорией, а не этничностью. Т. е. их идентичность определена не принадлежностью к отдельному этносу, а другими факторами — прежде всего территорией и местными культурными особенностями.
Итак, в продолжение анализа перечислим основные законодательные акты РФ, которым своими положениями и базовой терминологией противоречит подготовленная Министерством РК по национальной политике программа «Этносоциального и этнокультурного развития территорий традиционного проживания коренных народов»:
— Конституции РФ;
— законодательству РФ о КМНС;
— Стратегии государственной национальной политики Российской Федерации на период до 2025 года, утвержденной указом президента Российской Федерации № 1666 от 19 декабря 2012 года;
— Конституции Республики Карелия;
— Стратегии национальной политики в Республике Карелия на период до 2025 года, утвержденной распоряжением правительства Республики Карелия от 13 ноября 2015 г. № 699р-П.
Подобный уровень юридического нигилизма и некомпетентности в правовой стороне национальной политики РФ, что был предъявлен авторами рассматриваемого проекта «государственной программы», трудно представить! В ст. 5 п. 2 Конституции Республики Карелия мы читаем: «Законы и иные правовые акты, принимаемые в Республике Карелия, не должны противоречить Конституции Российской Федерации, федеральным законам и Конституции Республики Карелия». А что мы видим на практике в «продукте» Министерства национальной политики РК? Что тут можно сказать? Только развести руками.
* * *
Об основной терминологии
«Коренной народ» и «коренное население». Очевидно, что статус коренного народа достаточно важен, чтобы быть признанным в РК в законодательном порядке. В этом отношении рассматриваемый нами проект программы «Этносоциального и этнокультурного развития территорий традиционного проживания коренных народов» должен быть вторичным документом в этом отношении. Между тем, выясняется, что в этом плане практика «национальной политики» в Республике Карелии в последнее время обнаруживает самый настоящий сумбур.
На официальном ресурсе Министерства Республики Карелия по национальной политике в настоящее время имеется отдельный раздел «коренные народы Карелии» — именно так в множественном числе. В составе Министерства имеется «Отдел государственной поддержки коренных народов». Однако совершенно бесполезно найти на этом официальном государственном ресурсе, как определение «коренных народов», так и конкретный перечень «коренных народов» Республики Карелия.
Далее выясняется еще более интересный факт. 13 ноября 2015 года правительство Республики Карелия утвердило «Стратегию национальной политики в Республике Карелия на период до 2025 года». Во втором разделе этого документа, озаглавленного «Состояние межнациональных отношений в Республике Карелия», читаем: «По длительности исторического проживания и хозяйственно-экономического освоения края к коренным народам Карелии относятся карелы, вепсы и русские». Итак, критерием отнесения к «коренному народу» в РК избрали два обстоятельства: длительность «исторического проживания» и длительность «хозяйственно-экономического освоения». Какова временная протяженность «длительности», чтобы квалифицироваться «коренным народом», не разъясняется. Но, получается так, что в ноябре 2015 года в РК наличествует три «коренных народа», одним из которых являются русские, составляющие по переписи 2010 года 82,2% населения республики — конкретно более полумиллиона человек. В логике этого документа, если русские — «коренной народ» РК, то тогда «коренные народы» в РК не являются национальными меньшинствами.
Но вот проходит полтора года и сейчас в представленном проекте «Этносоциального и этнокультурного развития территорий традиционного проживания коренных народов» Республики Карелия, кстати, с намеченным на один год меньше, чем в «Стратегии» до 2024, а не до 2025 года, «коренных народов» в республике Карелия уже пять: карелы, вепсы, заонежане, пудожане и поморы. Таким образом, спустя полтора года, русские выпали из состава «коренных народов» РК, но вместо этого в тексте рассматриваемого проекта появляется понятие «русское коренное население». Для нас очевидно, что авторы этой т. н. «государственной программы», спроси их, не смогут объяснить, чем «коренное население» отличается от «коренных народов».(3) Тем не менее, теперь, после «исключения» из «коренных народов» РК русских, заработало общее правило, характерное для коренных народов — это национальные меньшинства. Правда, при этом оказывается, что «этнолокальные группы русских» по статусу оказываются ближе финно-угорским народам РК — карелам и вепсам, чем к «коренному населению» — русским, частью которых по этническим критериям они являются.
Заметим, что «Стратегия государственной национальной политики Российской Федерации на период до 2025 года» в ст. 5. среди основных вопросов государственной национальной политики Российской Федерации, требующими особого внимания государственных и муниципальных органов, в пункте «б» предполагает обеспечение прав коренных малочисленных народов и национальных меньшинств. Поэтому заметим, что в рассматриваемой программе, замкнувшейся на проблеме «коренных народов», полностью игнорируется такое официальное национальное меньшинство РК, как финны. Между тем, РФ имеет с с Финляндской Республикой договор об основах отношений 1992 года в ст. 10, которого мы читаем: «Стороны будут поддерживать сохранение самобытности финнов и родственных финнам народов и национальностей в России и, соответственно, выходцев из России в Финляндии. Они будут охранять языки, культуру и памятники истории друг друга».
Далее вспомним, что в сфере национальной политики РК действует еще один закон — принятый 17 марта 2004 года Законодательным собранием РК «Закон Республики Карелия о государственной поддержке карельского, вепсского и финского языков в Республике Карелия». В ст. 1. п. 1 этого закона читаем: «Настоящий Закон основывается на Конституции Российской Федерации, общепризнанных нормах международного права и международных договорах Российской Федерации». В подобной логике через «Европейскую хартию региональных языков или языков меньшинств», к которой РФ присоединилась 10 мая 2001 года (Распоряжение 2001), этот закон делает из финнов РК (таковых по переписи 2010 года в ней насчитывалось 8577 человек или 1,4%) национальное меньшинство. Численно это немного, но все равно в два с половиной раза больше, чем вепсов (3423, 0,5%) — официально признанный в РФ КМНС.
Итак, по состоянию на август 2017 года по содержанию рассматриваемого проекта «государственной программы» РК «Этносоциальное и этнокультурное развитие территорий традиционного проживания коренных народов» и с учетом других актов население РК в национальном плане подразделяется на «коренное население» — русских, всех прочих «некоренных» — украинцев, белорусов и т. д., пяти «коренных народов» — национальных меньшинств, из которых один (карелы) является «титульным народом» РК, другой (вепсы) — признанным на федеральном уровне КМНС, трех (заонежан, пудожан и поморов), являющихся одновременно частью «коренного населения» (русских) и, наконец, одного народа (финнов), которые являются национальным меньшинством, но «некоренным» народом. Не будем забывать о том, что ориентирующиеся на международное право о коренных народах активисты оппозиционного федеральному центру организаций карельского национального движения рассматривают финнов, как еще один коренной народ Карелии, наряду с карелами и вепсами.
Вот такая буйная петрушка растет на ниве национальной политики Республики Карелия и растет к столетней годовщине этой национальной автономии — будем отмечать ее в 2020 году. За сто лет существования в составе России (СССР) Карельской автономии карелы — ее титульный народ превратились в проекте 2017 года в «коренной народ», который на практике сокращается в численности и утрачивает за счет ассимиляции, эмиграции и естественной убыли свою идентичность и язык. На старте в 1920 году карелов в Карельской Трудовой Коммуне (КТК) в составе ее населения было около 40% — чуть более 100 тыс. Человек (некоторые называют даже 60%).
Что тут праздновать? Карельскую Республику как «республику» надо «закрывать» и переводить в разряд областей с карельским национальным автономным округом в ее составе, соединив без объединения в массив территорий нынешние национальные районы Калевальский и Олонецкий. Несомненно, что следующая перепись покажет дальнейшее сокращение численности карелов в РК и по всей России. Численность этого этноса снизится до такого предела, когда карелы смогут претендовать в РФ на статус КМНС.
Но вернемся к понятию «коренной народ». В этом плане важное значение, как и в случае с законом 2004 года о государственной поддержке карельского, вепсского и финского языков в РК, имеет международное право. В этой связи обратим внимание на статью вторую Конституции Республики Карелия. В ее пункте 2 можно прочесть: «Республика Карелия обеспечивает реализацию и защиту прав и свобод человека и гражданина в соответствии с положениями Конституции Российской Федерации, Конституции Республики Карелия, общепризнанными принципами и нормами международного права». Последнее предложение специально подчеркнем. А вот оттуда же из главы второй из статьи 16 п. 1: «В Республике Карелия признаются и гарантируются права и свободы человека и гражданина согласно Конституции Российской Федерации, общепризнанным принципам и нормам международного права».
А вот это пункт из «Стратегии национальной политики в Республике Карелия» 2015 года: «Республика выполняет ряд международных обязательств в отношении гарантий прав коренных народов и национальных меньшинств». И это, заметим мы, тогда, когда РФ не признает акты международного права по коренным народам. Получается, что на федеральном уровне — в Москве не признает, а на региональном в Республике Карелия признает. Вот такие парадоксы с случае с «коренными народами» в национальной политике РК.
Поэтому прежде, чем вводить в региональное законодательство понятие «коренной народ», авторам рассматриваемого доклада следовало бы поинтересоваться: а каково содержание определения «коренной народ» в международном праве.
Вот определения коренных народов (indigenous peoples) из не ратифицирванной Россией «Конвенции о коренных народах и народах, ведущих племенной образ жизни, в независимых странах» (№ 169) Международной организации труда (МОТ) от 1989 года: «народы в независимых странах рассматриваются как коренные ввиду того, что они являются потомками тех, кто населял страну или географическую область, частью которой является данная страна, в период ее завоевания или колонизации или в период установления существующих государственных границ» (ст. 1. § 1 b). Т. е. если творцы национальной политики в РК решили завести у себя в республике «коренные народы» — иначе «аборигенов» или «туземцев», то они должны отдавать себе отчет, что русские — национальное большинство в понимании международного права, переходят в разряд «колонизаторов» и «завоевателей». При этом, если вы заводите у себя «коренные народы», то вы должны и считаться с правовыми последствиями и новыми обязательствами, которые требует международное право по части «коренных народов». Декларация ООН о правах коренных народов, принятая на 107-м пленарном заседании Генеральной Ассамблеи ООН 13 сентября 2007 года в самых решительных выражениях поставила вопрос о политических правах «коренных народов»:
1. Коренные народы имеют право на самоопределение. В силу этого права они свободно устанавливают свой политический статус и свободно осуществляют свое экономическое, социальное и культурное развитие (ст. 3);
2. Коренные народы при осуществлении их права на самоопределение имеют право на автономию или самоуправление в вопросах, относящихся к их внутренним и местным делам, а также путям и средствам финансирования их автономных функций (ст. 4).
При этом, правда, статья 46 Декларации оговаривает, что ничто в ней «не может толковаться как подразумевающее какое-либо право любого государства, народа, группы лиц или отдельного лица заниматься любой деятельностью или совершать любые действия в нарушение Устава Организации Объединенных Наций или рассматриваться как санкционирующее или поощряющее любые действия, которые вели бы к расчленению или к частичному или полному нарушению территориальной целостности и политического единства суверенных и независимых государств». Но вот в статье 9 этой Декларации ООН одновременно значится: «Коренные народы и принадлежащие к ним лица имеют право принадлежать к коренной общине или народности в соответствии с традициями и обычаями данной общины или народности». В оригинальном английском тексте речь идет на самом деле о праве принадлежать не к «народности», а к «нации» (to belong to an indigenous community or nation). Под последней же как раз в западной традиции понимается собственная суверенная государственность.
Другой, политико-экономический аспект. Согласно Конвенции МОТ № 169, составной частью концепции «коренного народа» является его связь с территорией. Раздел 2-й этого документа специально рассматривает проблему собственности «коренных народов» на земли:
1. Земли и территории имеют особую важность для культуры и духовных ценностей коренных народов (ст. 13. § 1).
2. Под землей и территорией понимается вся окружающая среда районов, которые занимают или используют иным образом соответствующие народы (ст. 13. § 2).
3. За коренными народами признаются права собственности и владения на земли, которые они традиционно занимают (ст. 14. § 1).
4. Специальные меры принимаются для охраны прав коренных народов на природные ресурсы, относящиеся к их землям. Эти права включают право указанных народов на участие в пользовании и управлении этими ресурсами и в их сохранении (ст. 15. § 1).
5. В случаях, когда государство сохраняет за собой собственность на минеральные ресурсы или ресурсы земных недр или права на другие ресурсы, относящиеся к землям, правительства устанавливают процедуры, посредством которых они проводят консультации с указанными народами с целью выяснения, наносится ли, и в какой степени, ущерб интересам этих народов — до начала осуществления или до выдачи разрешения на осуществление любых программ по разведке или эксплуатации таких ресурсов, относящихся к их землям. По мере возможности, соответствующие народы участвуют в результатах такой деятельности и получают справедливую компенсацию за любой ущерб, который может быть причинен им вследствие такой деятельности (ст. 15. § 2).
Если все это применить, то тогда прощай государственная земельная собственность — базовая основа существования многонациональной России на протяжении 500 лет.
Возникает закономерный вопрос: там что, в Петрозаводске, в этом Министерстве Республики Карелия по вопросам национальной политики нет квалифицированных юристов, которые могли бы соотнести нормы своей Конституции по части следования международному праву с положениями о коренных народах в актах международного права? Почему в этом министерстве стали изобретать собственные «авторские» определения «коренных народов» вместо того, чтобы посмотреть, как оно есть в международном праве? Почему в министерстве, т. е. исполнительном органе, стали конкретно заниматься «коренными народами» в Республике Карелия до того, как статус и перечень этих народов не был закреплен законодателями в Конституции РК или специальном законодательном акте? Мы посмотрели структуру Министерства. Там, действительно, нет юридического отдела. Там что в этом министерстве сидят, либо сознательные вредители по части национальной политики, либо полные недоумки — чиновники из круга «Мертвых душ» Гоголя и сатир Салтыкова-Щедрина. Они ведь даже в википедию в статью «коренные народы» не заглянули… Куда уж там документы ООН! Если уж они оказались так не компетентны в проблеме, то почему тогда не пригласили официального международного эксперта ООН по коренным народам «молодого гения» из «Центра поддержки коренных народов и общественной дипломатии „Молодая Карелия“» («Нуори Карьяла») Алексея Цыкарева? Он-то ведь знает, что такое «коренные народы» прямо из первоисточника. Со своей организацией он не первый год продвигает в РК «коренные народы» именно в международном аспекте понимания этого явления.
Как бы там ни было, но теперь проект новой государственной программы Республики Карелии «Этносоциальное и этнокультурное развитие территорий традиционного проживания коренных народов» с 2018 по 2024 год предстоит обсудить и дальше утвердить постановлением правительства Республики Карелия. Постановление должен подписать Врио Главы Республики Карелия Артур Парфенчиков. Парфенчиков закончил юридический факультет Ленинградского государственного университета и имеет репутацию «хорошего юриста» и звание «Заслуженного юриста Российской Федерации». Вот мы и посмотрим, как этот «заслуженный юрист» будет подписывать эту в правовом отношении буквально «филькину грамоту» новой «коренно-народной» национальной политики Республики Карелия. Правда, здесь заметим, что все эти «коренные народы РК» и наблюдаемый винегрет в национальной политике Карелии на основе правового нигилизма являются просто неудачным продуктами в целом неудачного управления недавно отставленного главы РК Александра Худилайнена.
***
Приложение
Краткая историческая справка. В формально-научной логике концепции коренных народов в международном праве карелы не могут являться «коренным народом» на территории современной Республики Карелии. Ведь в историческом плане территории нынешней Республики Карелия не являются территорией первоначального проживания карел. Карельский перешеек — вот настоящая прародина и исконная земля карельского народа. С этой исторической «Корелы» или «Корельской земли» в ХIII—ХIV веках началась колонизация территории современной Республики Карелия и дальше на север, вплоть до Колы, Ботники и норвежских фиордов. Карельской колонизации территорий современной РК сопутствовала колонизация русская из Новгорода Великого. В отношении берегов Белого моря и северных районов русская колонизация по времени даже несколько отставала от карельской.(4) Колонизуемые русскими и карелами территории современной РК были на юге и в центре заселены весью (совр. вепсы), на севере — лопью (совр. саамы). Разумеется, на территории современной Республики Карелия были и остаются компактные территории проживания карел — раньше целыми волостями, а не только — чересполосно деревнями с русскими. Но, в целом, территория современной РК — это зона совместной колонизации. Поэтому в логике международной концепции коренных народов карелы не имеют «коренных прав» на эту территорию по отношению к русским. Ведь исторически карелы точно также колонизовали эти территории, как и русские. Настоящим коренным народом в логике международного права на территории Республики Карелии являются только вепсы, и были бы таковыми, если бы они остались, а не были ассимилированы или оттеснены на Север — лопари (саамы). Надо учитывать и то обстоятельство, что историческая весь (вепсы) еще до новейшего времени были в значительной степени ассимилированы карелами, а не только русскими.
(1) См.: Якутский прецедент: в праве Российской Федерации нет «коренных народов» // https://eadaily.com/ru/news/2016/10/25/yakutskiy-precedent-v...
Якутский прецедент — 2: откуда исходят риски для правовой системы России // https://eadaily.com/ru/news/2016/11/02/yakutskiy-precedent-2...
(2) Русские. Монография Института этнологии и антропологии РАН / под ред. В. А. Александрова, И. В. Власовой и Н. С. Полищук. М., 1999. С. 107 —108.
(3) «Коренное население» (indigenous population) в международном праве является термином по времени, предшествовавшем термину «коренной народ». Впервые термин «коренное население» был использован в 1957 году в конвенции Международной организации труда № 107 «Конвенция о защите и интеграции коренного и другого населения, ведущего племенной и полуплеменной образ жизни, в независимых странах». СССР присоединился к этой конвенции МОТ. Поэтому этот термин из международного права проник в отечественную юриспуденцию. В современных актах российской национальной политики можно наблюдать как термин «коренное население» используется как синоним в одном ряду с термином «коренной малочисленный народ Севера». См., например, текст государственной программы Российской Федерации «Социально-экономическое развитие Арктической зоны Российской Федерации на период до 2020 года», принятой постановлением правительства РФ от 21 апреля 2014 года № 366. [http://gov.garant.ru/SESSION/PILOT/main.htm] Применять термин «коренное население», т. е. «аборигенное население» или «туземное население», по отношению к русским, как это часто мы наблюдаем в последнее время в плохих научных статьях, не правильно, а в актах национальной политики, как сделали сейчас в РК — неправомочно.
(4) О колонизации территории современной Республики Карелия см.: Витов М. В. Историко-географические очерки Заонежья XVI—XVII вв. М., 1962.
Дмитрий Семушин