США и внешняя политика глобальных санкций. Доклад ЦНАБ

Центр новой американской безопасности (ЦНАБ) подготовил экспертный доклад для следующего президента США по стратегии санкционной экономической политики. Авторами доклада являются: бывший заместитель помощника госсекретаря США по борьбе с финансовыми угрозами и политикой санкций Питер Е. Харрелл и бывший старший советник заместителя министра финансов по вопросам терроризма и финансовой разведке Элизабет Розенберг. При работе над докладом авторы пользовались консультациями разработчиков американской политики санкций. Доклад предназначен для оказания помощи следующему президенту США и его команде в выработке «сильной, прагматичной и принципиальной программы национальной безопасности».

Экономические санкции стали ведущим инструментом американской внешней политики, который одинаково поддерживают обе ведущие партии США — демократы и республиканцы. Министр финансов США Джейкоб Лью назвал экономические санкции «умной силой» (smart power) для ситуаций, когда одной дипломатии уже недостаточно, а военная сила не является правильным ответом. В документе содержатся рекомендации для скорых и долгосрочных решений и выработки политики США в отношении санкций.

Под «основными режимами санкций» в Вашингтоне понимают пять санкционных режимов, в которых участвуют США — против России, Ирана, Кубы, Северной Кореи и ИГИЛ. Санкции США против Венесуэлы и некоторых других стран не относятся к «основным режимам».

В докладе констатируется, что уже в начале работы следующий президентской администрации США новый президент столкнется с рядом решений о направлении основных режимов санкций:

— обеспечением продолжения сильных многонациональных санкций против России, если за оставшийся срок не последует изменений в российской политике по отношению к Украине;

— балансом между реализацией Совместного комплексного плана действий (JCPOA) с Ираном, который предполагает освобождение от многих санкций, и продолжением санкций из-за поддержки Ираном терроризма, разработки баллистических ракет, а также усилий по дестабилизации обстановки в регионе;

— поддержание посредством санкций экономического давления на ИГИЛ;

— работу с Конгрессом для прекращения действия эмбарго США против Кубы;

— укрепление многостороннего применения санкций против Северной Кореи.

Следующему президенту США придется решать ряд растущих проблем, связанных с осуществлением санкций и обеспечением того, чтобы эффективность американских санкций не была подорвана в будущем. Эти проблемы состоят в следующем:

— обеспечение сотрудничества с союзниками США, чтобы управлять и выравнивать уровни политики санкций, и для согласования по технике реализации санкций;

— смягчение воздействия рисков на собственный финансовый сектор из-за политики санкций;

— улучшение сотрудничества и обмена информацией с частным сектором для расширения возможностей правительства США по анализу затрат и выгод от различных вариантов санкций;

— как избежать чрезмерных санкций, которые могут подорвать эффективность инструмента с течением времени.

Следующий президент США столкнется с ключевыми решениями по основным режимам санкций уже в начале своего пребывания в должности или даже до дня своей инаугурации. Ранние действия по санкциям следующего президента должны включать в себя:

— призыв к единству Европейского союза в отношении санкций против России. Вновь избранный президент США должен подать сигнал ЕС, что европейцы должны возобновить санкции на срок не менее шести месяцев, чтобы сохранить статус-кво на время, когда новая президентская администрация будет рассматривать свою стратегию по отношению к России в первую половину 2017 года. Неспособность ЕС возобновить санкции серьезно ограничит варианты политики нового президента, создав неравные условия и правовую путаницу для американских и европейских компаний, ведущих бизнес в России;

— поддержать сигнал для ядерной сделки с Ираном, одновременно отвечая на «агрессивные иранские провокации», которые станут проверкой твердости новой администрации. Президент должен быть готов быстро развернуть новые жесткие экономические санкции в ответ на любую такую «провокацию»;

— запуск новых усилий для многостороннего правоприменения санкций в отношение Северной Кореи. Резолюция Совета Безопасности ООН 2270 (2016) обеспечивает прочную основу для глобального экономического давления против Северной Кореи в ответ на ее программу ядерного оружия. Резолюция 2270 является одним из самых строгих из когда-либо принятых документов ООН для программ санкций. Задачей следующего президента будет добиваться, чтобы эти санкции были полностью применены. США заинтересованы в том, чтобы к политике санкций против КНДР в полном объеме присоединилась КНР.

Быстрый рост использования оружия санкций во многих отношениях опережает способность к санкциям, как правительства США, так и их союзников. Например, применение санкций со стороны Соединенных Штатов и их союзников в отношении России создает новые проблемы в координации режимов санкций в нескольких юрисдикциях. Санкции США также увеличивают тенденции рисков в международном финансовом секторе. Им могут создавать препятствия изменения в глобальной информационной технологии.

Следующий президент США должен начать серию шагов, направленных на «капитальный ремонт» аппарата санкций в целях улучшения координации санкционной политики, как с ключевыми союзниками, так и внутренними учреждениями — Министерством финансов, Консультативным советом по финансовой преступности и для диалога с частным сектором, неправительственными организациями (НПО), а также независимыми экспертами.

Транснациональные корпорации будут ждать четкого сигнала от следующего президента США о будущем режиме Совместного комплексного плана действий (JCPOA) с Ираном, так как компании решают, стоит ли им участвовать в бизнесе с Ираном, дающем значительные возможности. Первые заявления следующего президента по JCPOA будут формировать восприятие политических рисков у бизнеса по части иранских перспектив.

Следующий президент столкнется с двумя проблемами в отношении санкций против Ирана: продолжение реализации Совместного всеобъемлющего плана действий (JCPOA) и одновременное поддержание давления против Ирана с угрозой возобновления санкций или введения новых санкций.

Санкции США и их союзников стали центральным элементом стратегии сдерживания России от «дальнейшей агрессии на Украине» и «убеждения деэскалации» ее участия на востоке Украины.

Санкции, весьма вероятно, будут особенностью текущей внешней политики США в отношении России, и следующий президент США будет играть важную роль в управлении отношений с Россией через санкции.

Санкции США, а также санкции Европейского союза в отношении России включают в себя: запрет на кредитование крупных российских государственных банков и энергетических компаний; на участие американских и европейских энергетических компаний в освоении российской Арктики; заморозку активов и запрет компаниям заниматься бизнесом с ключевыми членами внутреннего круга президента России Владимира Путина; санкции, направленные против многочисленных российских оборонных компаний.

Антироссийские санкции также включают в себя практически полный запрет на ведение бизнеса с Крымом.

В докладе констатируется, что санкции оказали значительное экономическое воздействие на Россию. Запрет на кредитование крупных российских государственных компаний заставил российские банки погасить более $ 100 млрд западным кредиторам в 2014 году и $ 74 млрд — в 2015 году, что способствовало большому оттоку капитала из России. Санкции заставили российское правительство объявить о поддержке государством программы по спасению российских компаний, пострадавших от санкций. Из-за санкций, в том числе, российские валютные резервы сократились более чем на $ 150 млрд с начала 2014 года. Предполагается, что санкции в сочетании с собственными ответными контрсанкциями обойдутся России примерно в 1−2% от ВВП.

Несмотря на эти экономические последствия, американские и европейские санкции в отношении России еще не достигли своей заявленной дипломатической и политической цели — убедить Россию выполнить ее обязательства в рамках Минских соглашений. Следующий президент США, скорее всего, унаследует программу санкций, связанных с выполнением Минских соглашений, которые ни Россия, ни Украина, скорее всего, реализовать в их нынешнем виде не могут.

С учетом продолжающегося замедления прогресса в осуществлении Минских соглашении и растущей европейской озабоченности по поводу экономических издержек продолжения санкций, европейская политическая поддержка санкций в отношении России начала снижаться. Все большее число европейских политиков призывают ЕС переоценить политику санкций. Политическая оппозиция санкциям в ЕС, вероятно, увеличится и дальше к концу этого года.

В отличие от американских санкций в отношение России, которые будут продолжаться до тех пор, пока американская исполнительная власть не отменит их, Европейский союз должен возобновлять ключевые санкции против России каждые шесть месяцев.

Следующее решение по поводу продолжения санкций будет принято в январе 2017 года. Это произойдет вскоре после президентских выборов в США, но до дня инаугурации. Ключевые страны-члены ЕС будут искать у избранного президента США сигналы на счет будущей политики санкций в отношении России. Следующий президент США будет иметь явную заинтересованность в сохранении санкций ЕС в отношении России, по крайней мере, еще на шесть месяцев, до середины 2017 года.

Помимо непосредственной проблемы возобновления санкций Европейского союза в декабре, следующий президент США столкнется с более широким кругом стратегических вопросов о будущем режиме санкций в отношении России. Следующей администрации нужно будет работать с ЕС, чтобы гарантировать, что санкции останутся связанными с дипломатическими и политическими результатами, а не будут просто замороженным ответом на замороженный конфликт.

Соединенные Штаты имеют критический интерес к обеспечению прочной основы для общей санкционной политики на долгие годы, учитывая, что будущие президенты, независимо от их партийной принадлежности, будут нуждаться в экономических инструментах принуждения, способных нанести реальные затраты странам-противникам без ведения военных действий.

Одна из основных проблем санкционной политики — это многосторонняя координация. Многие из нынешних программ «ключевых санкций» не являются односторонними санкциями США, но они и не являются обязательными для всех санкциями, поскольку не одобрены Организацией Объединенных Наций. Подобного рода групповые санкции без одобрения ООН авторы доклада называют «плюрилатеральными санкционными программами» (plurilateral sanctions programs). Таким образом, конкретно против России и Сирии в настоящее время США и их союзники используют «плюрилатеральные санкции».

Плюрилатеральный характер санкций значительно усиливает воздействие на намеченные цели, но различные правовые режимы в разных странах, присоединившихся к санкциям, создают наборы перекрывающихся, но не одинаковых правил. Это создает проблемы для бизнеса и подрывает эффективность санкций, как инструмента политики. Национальные правовые различия усложняют соблюдение санкций частным сектором и создают возможности для компаний одной страны получать конкурентные преимущества над компаниями другой страны, также участвующей в санкциях.

Двустороннее взаимодействие в таких группах стран, участвующих в санкциях, также имеет существенные недостатки.

Во-первых, оно требует от Соединенных Штатов, как лидера политики санкций, вести двустороннюю дипломатию с каждым из участников режима новых санкций, что может потребовать значительных дипломатических усилий.

Во-вторых, плюрилатеральные санкции обычно сопровождаются относительно меньшим вниманием к техническим аспектам осуществления санкций, которые часто остаются на контроле национальных регулирующих органов.

В-третьих, специальный подход к плюрилатеральным санкциям плохо разработан для решения системных проблем, которые возникают между режимами санкций, такими, например, как риски ведения бизнеса.

Следующей президентской администрацией США потребуется более системный подход для обеспечения прочной основы для мира, в котором плюрилатеральные санкции станут нормой.

Как правило, США строят дипломатическую поддержку плюрилатеральным санкциям посредством двустороннего взаимодействия и создания специальных международных рабочих групп по укреплению сотрудничества по конкретным режимам санкций. Например, отделы государственных казначейств создают специальные международные рабочие группы.

Соединенные Штаты также сталкиваются с целым комплексом проблем, связанных с наиболее многосторонними режимами санкций, введенных с одобрения ООН. Таковых санкционных режимов в настоящее время насчитывается тринадцать.

Режимы санкций, одобренные ООН, обычно служат интересам США, учитывая ключевую роль, которую Соединенные Штаты играют в Совете Безопасности ООН, и выгоды, которые Соединенные Штаты получают от санкций, которые являются юридически обязательными для всех стран мира.

Теперь о проблемах. Один из системных вопросов, с которым столкнется следующий президент США, связанный с продолжающимся применением санкций, является проблема рисков финансовых учреждений. За последние несколько лет большинство крупных транснациональных банков стремятся снизить риски по странам и направлениям бизнеса из-за возможного понижения уровня прибыли. Понижение активности банков особенно распространено в отношении стран, на которые распространяются санкции США или которые находятся под угрозой санкций США. Угроза рисков побуждает крупные международные банки заранее выйти из отношения с некоторыми участниками потенциально незаконной финансовой деятельности.

Но программы финансовых учреждений, связанных с рисками, не должны ограничивать возможности доступа США, международных компаний и неправительственных организаций (НПО) к банковским услугам для финансирования деятельности в интересах США. Например, действующие в Сирии многочисленные благотворительные организации сообщают о том, что они не могут эффективно использовать финансовую систему из-за политики санкций. При отсутствии коррекций эти негативные моменты, вероятно, сохранятся.

Другой проблемой является то, что рост использования санкций США значительно опережает ресурсы правительства США, доступные для осуществления политики санкций, ее анализа и реализации. Бюджет ведущего американского учреждения, работающего в составе министерства финансов США и ответственного за санкции (исключая Сеть по борьбе с финансовыми преступлениями), в 2016 году составлял $ 117 млн, что всего на 13,5% больше аналогичного бюджета 2010 года. Это показатель роста чуть выше уровня инфляции, и он не адекватно отражает существенное увеличение использования санкций США. Для сравнения стоимость закупки одного истребителя F-35C без двигателя составляет $ 116 млн. Другой пример — в 2017 году Соединенные Штаты планируют потратить около $ 146 млн на иностранную помощь Кот д’Ивуару в Африке. Можно заметить, что при существующем бюджете аппарат санкций США выглядит весьма эффективным.

Однако инфраструктура санкций в США начала создавать значительные проблемы для политики и частного сектора, который должен соблюдать санкции. На политическом уровне перегруженный ресурс снижает способность Министерства финансов США издавать исполнительные приказы, делать политические заявления, издавать правила и другие рекомендации, необходимые для эффективного введения и реализации режимов санкций. Ограниченность ресурсов также резко ограничивает возможности Министерства финансов агрессивно реагировать на отдельных нарушителей санкций, учитывая, что введение санкций может потребовать сотни часов исследований, разработки и обзора.

Ресурсные ограничения были особенно заметны в снижении способности Соединенных Штатов реагировать санкциями на политику с более низким уровнем политического приоритета, такую, например, как нарушения прав человека. В докладе рекомендуется новой президентской администрации разработать новую программу глобальных санкций в отношении серьезных нарушений прав человека и коррупции на самом высоком уровне.

Министерство финансов США, например, каждый год получает несколько тысяч конкретных заявок на получение лицензий компаниями, желающими участвовать в бизнесе по доставке продовольствия и медикаментов в страны, на которые наложено эмбарго США. Дискуссии с юристами и компаниями по этим вопросам из-за ограниченности ресурсов Министерства финансов в настоящее время продолжаются более 12 месяцев. Такие временные рамки часто фактически исключают компании от участия в подобном бизнесе. Компании также сообщают о растущих задержках в получении ответов на технические вопросы.

Недофинансированность аппарата санкций Министерства финансов оказывает особенно негативное воздействие на способность правительства США вести строгий деловой и экономический анализ санкций, проводить оценку их воздействия на цели, а также оценивать расходы, связанные с санкциями для США и других предприятий, пострадавших от них.

Отсутствие аналитических данных и аналитических аппаратов затрудняет для правительства США систематическую оценку относительных затрат и выгод от различных вариантов санкций или моделирование потенциальных последствий различных санкций в отношении конкретных целей. В конечном итоге, пока можно констатировать, что рост использования санкций США значительно опережает ресурсы правительства США, доступные для политики санкций, ее анализа и реализации.

Дополнительные трудности для режимов санкций связаны с постоянно меняющимися методами оплаты для транзакций, в которые недавно включены виртуальные валюты, что может облегчить уклонение от санкций. Темпы технологических изменений будут постоянной проблемой для должностных лиц США в отношение их влияние на соблюдение санкций в среднесрочной перспективе.

Наконец, правительство США не хватает аналитических способностей к стратегическому планированию различных сценариев эскалации санкций.

Ряд комментаторов недавно выразили обеспокоенность тем, что чрезмерное увлечение США санкциями потенциально может представлять долгосрочный риск для страны, претендующей на роль глобального финансового центра. Эта проблема, например, была отмечена в марте 2016 года в речи министра финансов США Лью, который предостерег от того, «что чрезмерное использование санкций может подорвать нашу [США] лидирующую позицию в рамках глобальной экономики, а также эффективности самих наших санкций».

Однако вопреки пессимистической оценке перспективы, доля валютных глобальных транзакций в долларах США и глобальные суверенные резервы, номинированные в долларах, практически не изменились за последние годы. Тем не менее, есть свидетельства того, что отдельные транснациональные компании и некоторые иностранные банки увеличивают использование неамериканских финансовых систем и валют, чтобы избежать санкций США. Ряд правительств, в частности, России и Китая, начали строить платежную систему, которая работает независимо от США. В 2015 году КНР запустили новую международную систему платежей, которая могла бы с течением времени уменьшить зависимость транснациональных компаний от американской и европейской финансовых систем.

Однако, несмотря на все перечисленные проблемы, в докладе констатируется, что успех санкций в продвижении политики США в последние годы практически гарантирует, что этот инструмент будет по-прежнему являться важным элементом внешней политики США в ближайшие годы.

Учитывая быстрое расширение использования этого инструмента и восприятия желательности его использования для решения современных проблем внешней политики, реформа политики и практики осуществления санкций в начале следующей президентской администрации может иметь важное и глубокое влияние в формировании очередной эволюции санкций.