Дыханье сперло

Правозащитный фонд «Так-так-так» (включен в реестр НКО, выполняющих функции иностранных агентов) совместно с медиапроектом «Четвертый сектор» инициировал межрегиональное расследование, объединив в единую команду журналистов и гражданских активистов из разных регионов России — от Хабаровска до Калининграда. Команда провела мониторинг государственных и муниципальных контрактов в 83 регионах России (кроме Москвы, Санкт-Петербурга и Московской области), которые были заключены в первую волну пандемии с февраля по август 2020 года и касались закупок медицинской техники и расходных материалов в период пандемии.

Мы собрали закупки всех марок и моделей аппаратов ИВЛ, томографов, рентген-аппаратов, мониторов и другой медицинской техники, которые закупали для российских больниц в пандемию, и сравнили их стоимость между регионами и поставщиками. Наши данные демонстрируют, что цены на одну и ту же медтехнику могут отличаться по стране в 2–3 или даже большее количество раз.

Да, очевидно, что разница в цене на аппарат ИВЛ в Приморском крае и в Ростовской области зависит в том числе оттранспортных и других расходов. Но когда цены на один и тот же товар кардинально отличаются в рамках одного федерального округа или у одного поставщика в соседних регионах — это вызывает вопросы.

Одной из очевидных причин роста цен в закупках эксперты называют отсутствие конкурсных процедур. В России до пандемии была высокая доля бесконкурентных закупок, коронавирус только увеличил их количество, позволив не устраивать между поставщиками соревнование за лучшую цену и лучшее качество товара или услуги.

«В целом ситуация с отменой конкурсных процедур в пандемию однозначно привела к росту цен и повышению коррупционных рисков, — констатирует Екатерина Петрова из «Трансперенси Интернешнл-Россия» (организация включена Минюстом в список иноагентов). — Отсутствие конкурсных процедур и жестких регламентов позволяет заказчикам выбирать подрядчиков по своему усмотрению, это сам по себе коррупционный риск. Второй риск — заказчики, по сути, могут устанавливать цены на товары на свое усмотрение, главное, чтобы они смогли их формально обосновать».

Закон 44-ФЗ «О контрактной системе», по которому в России проходят большинство государственных и муниципальных закупок, дает заказчикам около 50 разных оснований, чтобы не проводить конкурсы, и «чрезвычайная ситуация» — одна из самых популярных. Когда случаются аварии, природные или техногенные катастрофы, искать подрядчика, который устранит их последствия, просто нет времени.

Несколько лет назад Петрова и ее коллеги подсчитали, что только за один 2017 год российский бюджет потерял на бесконкурентных закупках порядка 1,7 млрд руб. «Трансперенси» собрала контракты, которые были заключены с единственным поставщиком под видом «чрезвычайной ситуации», и нашла те, в которых не было реальной аварийной ситуации, а срочность и чрезвычайность вызывали сомнения. Это позволило не проводить конкурсные процедуры и заключить контракт с желаемым поставщиком по максимальной цене из-за того, что никто не торговался.

Регионы в основном проводили коронавирусные контракты без конкурсных процедур с единственным поставщиком, в некоторых регионах заказчики пытались найти поставщиков медтехники по конкурсу, хотя коронавирус позволял этого не делать.

Конкурсные процедуры не всегда спасали заказчиков от дорогостоящих покупок в период пандемии — большинство электронных аукционов по факту не состоялось из-за отсутствия конкуренции, часто на них заявлялось по одному участнику. Медучреждениям приходилось заключать контракт с единственным участником по максимальной цене, почти как с единственным поставщиком.

На этом фоне аппарат искусственной вентиляции легких Carescape R860 — исключение из общей практики. Во всех 10 контрактах, которые нам удалось найти, заказчики пытались организовать электронные аукционы, но на них заявлялись по одному участнику.

„

Только в одном электронном аукционе Липецкой областной клинической больницы между собой поторговались две компании, снизив стоимость одного ИВЛ с 3 млн руб. до 2,94 млн.

Медучреждения Ростовской области активно закупали Carescape R860, самую большую стартовую цену для аукциона предложила Ростовская областная клиническая больница — 4,2 млн руб. за штуку (в другом аукционе больница выставила цену в 3,99 млн руб. за один аппарат). В то же время областная клиническая больница в Липецкой области выставила на аукционы максимальную цену в 2,94 и 2,91 млн руб., за которую она готова купить Carescape R860.

Для определения максимальной цены обе больницы использовали методику вычисления средней цены из коммерческих предложений от компаний, которые им удалось получить, и закупок аналогичных товаров. Обе больницы выбирали закупки на свое усмотрение — из разных регионов, которые не совсем близки им по географическому принципу — медучреждений Санкт-Петербурга, Москвы, Томской области и других регионов. Однако липецкая больница выбрала такие закупки, что у нее получилась средняя цена в 2,94 млн руб., а ростовская больница подобрала так, что получила цену в 4,2 млн руб. Учитывая, что Ростовская областная клиническая больница купила сразу 20 аппаратов ИВЛ, она могла сэкономить 25,8 млн руб. (по сравнению с липецкой больницей) и 6,8 млн руб. (по сравнению с аналогичной закупкой в Ростовской области).

Есть примеры, когда проведение аукционов и реальная конкуренция в них поставщиков приводили к снижению цены. Областной клинической больнице Ярославской области удалось купить 11 китайских ИВЛ SV300 дешевле всех в России. Больница изначально определила не самую высокую начальную цену за один аппарат (1,75 млн руб.), на электронном аукционе участники снизили на 321 000 руб. стоимость каждого ИВЛ, что позволило сэкономить еще 3,5 млн руб.

Даже если заказчики вопреки всеобщему разрешению не проводить конкурсные процедуры организовывали аукционы — они, как правило, не состоялись. Заявлялась одна компания, и с ней заключались контракты по начальной максимальной цене — к ее определению некоторые заказчики подходили творчески. Из-за этого можно встретить случаи, когда цена медтехники у единственного поставщика без конкурсов указывалась ниже, чем после полноценного аукциона, в котором поставщики конкурировали и снижали цену.

Помимо роста цен на товары и услуги, эксперты опасались, что регионы будут маскировать под чрезвычайную ситуациюс COVID-19 остальные закупки, чтобы избежать необходимости проводить конкурсные процедуры. Замглавы ФАС Михаил Евраев тогда отмечал, что между закупкой у единственного поставщика и борьбой с коронавирусом должна быть причинно-следственная связь.

Екатерина Петрова вспоминает, как в первую неделю после того, как власти объявили коронавирус «чрезвычайной ситуацией»в закупках, но еще не уточнили, какие заказчики могут заключать контракты без конкурсов, в российских госзакупках наблюдался вал контрактов, которые маскировали под нужды борьбы с коронавирусом.

В первую волну карантин затормозил общественные и экономические процессы, активность на госзакупках тоже снизилась — заказчики в основном покупали товары и услуги для ликвидации коронавируса. Но не все — мы нашли контракты, которые были заключены в разгар пандемии с единственным поставщиком, в которых сложно уловить причинно-следственную связь с коронавирусом и «чрезвычайной ситуацией».

Министерство по физической культуре и спорту Чеченской Республики 13 и 31 марта 2020 года заключило контракты на строительство футбольного манежа в Грозном и физкультурно-спортивного комплекса в селе Бачи-Юрт. В разгар пандемии коронавируса, когда жители сидели на самоизоляции, властям Чечни так срочно понадобилось построить объекты для запрещенных массовых мероприятий, что они признали это «чрезвычайной ситуацией» и заключили контракты без конкурса.

Мэрии Грозного 16 апреля 2020 года срочно понадобилось благоустроить общественные территории — при этом в большинстве таких контрактов заказчики не объясняют, чем вызвана «чрезвычайность ситуации».

„

В других регионах по этому основанию строили школы, детские сады, спортивные объекты и даже дома культуры.

В Ленинградской области администрация Большеврудского сельского поселения Волосовского района испытывала сложности со строительством дома культуры — каждый новый подрядчик не выполнял свои обязательства и срывал строительство. Отчаявшись, видимо, найти хорошего подрядчика по конкурсу, в администрации решили признать ситуацию с нерадивыми подрядчиками «чрезвычайной» — вероятно, чтобы заключить контракт с нужной компанией.

Глава администрации Большеврудского сельского поселения Алексей Музалев в ответ на запрос сообщил, что этот контракт тоже был расторгнут.

С проблемными подрядчиками столкнулась и администрация Великого Новгорода — подрядчик детского сада № 81 «Солнышко» ООО «Спецстрой» не исполнил контракт ни на один рубль, сорвав сроки строительства и надежды жителей района, в котором не хватает мест в детских садах.

Председатель комитета по образованию Ирина Шанаева сообщила, что второй поставщик — «ООО СБ» был выбран без конкурсных процедур в том числе по причине коронавируса.

«Задействованные в ликвидации последствий пандемии лица не могут выйти на работу, не передав детей на воспитание в детские дошкольные учреждения. Невыход на работу таких лиц приводит к срыву плана мероприятий по ликвидации последствий коронавирусной инфекции (COVID-19). А это и сотрудники правоохранительных органов, органов ГО и ЧС, сотрудники системы правосудия, прокуратуры, медицинские работники», — объяснила Шанаева.

Заключенный администрацией Великого Новгорода «срочный» контракт должен быть исполнен к 28 февраля 2021 года.

26 июня 2020 года в питерском лицее № 211 имени Пьера де Кубертена произошла «чрезвычайная ситуация» — учреждению срочно понадобились зеркало, офисный сейф и мебель.

По мнению специалиста по юридическим вопросам «Трансперенси Интернешнл-Россия» Ирины Соколовой, при оценке необходимости в «чрезвычайности» стоит учитывать дату исполнения контракта. «Я себе представляю ситуацию, когда больницы резко наполнились, медицинской техники и препаратов нет, их надо срочно купить.

Проведение конкурсных процедур занимает определенное время. В этом есть риски: создается вроде ситуация, когда это как бы срочная закупка (больные умирают, некогда проводить аукционы), но в контракте от марта или апреля ставят срок поставки на сентябрь-октябрь. Но возникает вопрос: если вы так не торопитесь, то почему не провести аукцион или хотя бы котировки?»

Большинство контрактов, которые мы анализировали, действительно были заключены на длительные сроки — с апреля и до конца декабря. Среди 16 контрактов на аппарат ИВЛ SV300 в Хабаровском крае и Астраханской области заключили контракт сроком на 4 месяца, а в Нижегородской и Самарской областях — на 2 месяца. В остальных регионах больницы готовы были ждать поставки аппарата ИВЛ с апреля по декабрь, хотя, судя по закупке у единственного поставщика, им некогда было проводить конкурсы.

В апреле 2020 года министерство здравоохранения Челябинской области купило три томографа OPTIMA CT 540 у трех разных поставщиков — ООО «Медпроект-Зауралье» за 54 млн руб., ООО «Медицинские технологии» — 60 млн руб. и ООО «УРАЛ МЕД РЕЗЕРВ» собиралось продать минздраву томограф за 60,5 млн руб.

Первые два контракта были заключены с единственными поставщиками, а вот «УРАЛ МЕД РЕЗЕРВУ» пришлось поучаствовать в электронном аукционе, но до реальных конкурсных процедур не дошло — компания в одиночестве заявилась на аукцион, и за неимением конкурентов с ней был заключен контракт.

Челябинские контракты могли стать самыми дорогими среди всех закупок OPTIMA CT 540 в России (для сравнения: в Иркутской области аналогичный томограф купили за 29,3 млн руб.), но через месяц министерство подписало со всеми тремя поставщиками дополнительные соглашения, уменьшив суммы контрактов с 54 млн руб. до 46 млн руб., с 60 млн руб. до 47,5 млн руб. Таким образом, самый дорогой контракт в 60,5 млн руб. стал стоить 47 млн руб.

 

Таких историй, как в Челябинской области, чтобы заказчик и поставщик сами снизили стоимость уже заключенных контрактов на 33,5 млн руб., мы в коронавирусных закупках больше не встретили. Даже после снижения стоимости челябинские томографы оказались самыми дорогими среди других регионов России. По сравнению с Иркутской областью челябинский минздрав мог сэкономить около 17 млн руб. (36% от стоимости) только на одном томографе и на вырученные деньги купить еще один аппарат. Если сравнивать с Алтайским или Хабаровским краем, экономия могла составить 8–10 млн руб.„

В свою очередь, алтайские и хабаровские власти тоже могли сэкономить, если сравнивать стоимость их томографов с Иркутской областью.

Томограф Philips Inguenuity CT покупали в трех регионах — Башкортостане, Волгоградской и Новгородской областях. Разница между самым дешевым и самым дорогим томографом — 9,8 млн руб., которые можно было сэкономить на более важные нужды. Самую дешевую цену удалось получить в Новгородской области: областная клиническая больница хотела купить томограф по конкурсу за 60,2 млн руб. — на аукцион заявилась всего одна компания — питерское ООО «Прометей», которая согласилась поставить томограф по этой цене.

Управление материально-технического министерства здравоохранения Башкортостана и Волгоградская областная клиническая больница № 1 искали поставщиков самостоятельно (без конкурсных процедур с единственным поставщиком) и смогли найти только более дорогих поставщиков.

Медицинский информационно-аналитический центр Севастополя купил томограф Discovery RT за 63 млн руб., а министерство здравоохранения Краснодарского края — за 51,3 млн руб. Центр и министерство пытались организовать электронные аукционы, но на него заявилось по одному участнику и пришлось заключать контракт по начальной цене, но кубанским чиновникампочему-то удалось определить максимальную цену на 11,7 млн руб. ниже, чем в Севастополе.

17,8 млн руб. составила разница в цене между Тульским областным онкологическим диспансером и Тамбовской областной детской клинической больницей, которые покупали томограф Aquilion Lightning на 160 срезов.

Технические характеристики 80-срезового Aquilion Lightning несколько отличаются в разных регионах: в отличие от Нижнего Новгорода, в Башкортостане больше оперативная память и размер экрана. У сложных медицинских аппаратов — большое количество технических характеристик, но небольшие расхождения в виде размера экрана и других вряд ли могут стоить почти 15 млн руб.

  У компьютерного томографа Revolution EVO на 64 среза можно выделить три основных комплектации. Министерство здравоохранения Красноярского края решило купить через процедуру электронного аукциона три томографа, два — по цене 54,8 млн руб. и один томограф — за 59,6 млн руб. На аукционы заявилось по одной компании, и министерству не удалось сэкономить на торгах. Почему на томографы, одинаковые по своим основным характеристикам, чиновники установили цены с разницей в 4,6 млн руб., установить не удалось.

На аукцион в Калининградской области заявились две компании — ООО «Сбербанк-Сервис» и ООО «Макрус». Помимо того что калининградская областная клиническая больница установила самую низкую максимальную цену в 45 млн руб. за штуку (по сравнению с тем, как купили другие регионы), в ходе аукциона участники снизили цену, что позволило сэкономить 3,15 млн руб.

Среди 128-срезовых томографов Revolution EVO также можно выделить три основные комплектации. Разница между ними в наличии принтера для печати медицинских изображений и комплекта пленок к нему, а также кардиосинхронизатора.

Во всех случаях заказчики организовывали электронные аукционы, но состоялся только один — в Ленинградской области. Благодаря конкуренции двух поставщиков цену удалось снизить с 55,9 до 53,3 млн руб., но в Нижегородской области удалось купить этот же томограф на 4,3 млн руб. дешевле даже без конкурсных процедур (аукцион не состоялся из-за одного участника), там изначально определили более низкую начальную цену.

Юрист «Трансперенси Интернешнл-Россия» Ирина Соколова считает, что цены на один и тот же товар не должны существенно отличаться друг от друга.

«Поставщики могут дифференцировать цены по разным основаниям — сроки поставки (насколько быстро нужен ИВЛ или можно подождать), количество товара, разница в комплектации, транспортная составляющая (когда нужно довезти товар из одного региона в другой). Могут быть ситуации, когда поставщик купил ИВЛ по одной цене,и они уже закончились, а новую партию закупили по другой цене. Но эти факторы не должны приводить к существенной разнице в цене», — объясняет Соколова.

Регионы действительно часто покупали одну и ту же марку и модель, но в разных модификациях и комплектации, докупая дополнительные приспособления и функции. Некоторые из них существенно увеличивают основную стоимость медицинской техники, другие, судя по открытым источникам, стоят недорого и вряд ли могут серьезно влиять на цену.

„

Немало случаев, когда навороченную медтехнику с дополнительными приспособлениями покупали дешевле, чем более скромные аппараты.

В Центральном федеральном округе в соседних Владимирской и Ивановской областях с разницей в 23 дня купили рентгеновский мобильный аппарат Matrix IBIS s.r.l. в одинаковой комплектации, но с разной ценой. Петушинская районная больница Владимирской области потратила 5,8 млн руб. за один аппарат, а городская клиническая больница № 4 в Иванове— 8,5 млн руб. Хорошо, что ивановская больница купила всего один рентген-аппарат, итоговая разница в цене составила 2,7 млн руб.

Рентгены и томографы — штучный товар, который в основном закупается по 1–2 штуки. Аппараты ИВЛ, мониторы пациента и другая более дешевая медтехника нужна больницам в большем количестве. Разница в цене между регионами не столь существенна, как в дорогостоящих томографах, но если умножить ее на количество закупаемой медтехники, получится весьма внушительная сумма, которую можно было сэкономить.

Комплектация мониторов, которые купили в Ямало-Ненецком АО и Алтайском крае, отличается от тех, которые были поставлены в Новосибирскую и Челябинскую области. Регионы заключили контракты с разными поставщиками, но находятся друг от друга относительно недалеко. В сравнении с Алтайским краем Ямало-Ненецкий АО мог сэкономить 19,1 млн руб. Разница в стоимости мониторов между Новосибирской и Челябинской областями составляет 130 000 руб. за штуку в первой закупке и 100000 руб. во второй, но учитывая, что министерство здравоохранения Новосибирской области купило 156 мониторов плюс еще 14, сумма, которую можно было сэкономить,возрастает до 21,6 млн руб.

Аппараты искусственной вентиляции легких — самый востребованный вид медицинской техники в COVID-19, российские медучреждения закупали около 70 различных марок и моделей ИВЛ разного ценового диапазона. Российский аппарат «Авента-М» покупали в диапазоне от 1 млн руб. до 3,1 млн руб., такой разброс цен можно объяснить разными модификациями «Авенты» (их около 350!).

Если сравнивать аппараты ИВЛ, одинаковые по своим основным характеристикам и комплектации, их стоимость может отличаться на несколько десятков миллионов рублей как в одном регионе, так и в соседних регионах в одном федеральном округе.

Второй по популярности у российских медучреждений ИВЛ после российской «Авенты» — китайский SV300. По основным характеристикам можно выделить три основных модификации аппарата, для сравнения цен наиболее показательны два варианта SV300.

Как видно из наших графиков, разброс цен составил от 1,6 млн руб. до 3,29 млн руб. на одну модификацию аппарата и от 1,42–2,85 млн руб. в другой компоновке. Возможно, что в первом случае цена на китайский аппарат могла увеличиться от Приморского края к Ростовской области, но цена между ними отличается ровно в два раза за один аппарат ИВЛ. В Смоленской области купили 32 ИВЛ по цене 2,85 млн руб. за штуку. Почти одновременно в Ярославской области, которая входит с ней в Центральный федеральный округ, смогли найти поставщика, который продал этот же аппарат за 1,6 млн руб. Таким образом, смоленские власти могли сэкономить на 32 ИВЛ около 40 млн руб.

В закупках другой модификации SV300 тоже есть где сэкономить. По сравнению с Приморским краем в Республике Саха (Якутия) купили ИВЛ на 1 млн дороже за штуку. На 24 ИВЛ, которые закупило министерство здравоохранения Республики Саха (Якутия), можно было сэкономить 24 млн руб.

На примере аппарата MV2000 можно проследить, как меняется стоимость на аппараты ИВЛ в одном регионе. Две районныебольницы Ростовской области и управление здравоохранения Ростова-на-Дону в апреле-мае купили партию аппаратов ИВЛ у разных поставщиков. Дороже всех купила Центральная районная больница Усть-Донецкого района — 7 аппаратов по 2,5 млн руб. за штуку у ИП Артемова Екатерина Федоровна. Основной вид деятельности Екатерины Артемовой — рекламная деятельность, до пандемии коронавируса она поставляла в больницы медицинские изделия и поставками медицинской техники, судя по государственным и муниципальным контрактам, не занималась.

Во втором случае управление здравоохранения Ростова-на-Дону купило 37 ИВЛ ненамного дешевле — 2,45 млн руб. за 1 аппарат. Поставщик — ростовская компания ООО «МедиКОН»; в сентябре 2019 годакомпания попала в реестр недобросовестных поставщиков за отказ поставлять медицинские изделия в городскую больницу скорой медицинской помощи Ростова-на-Дону после заключения контракта.

„

Несмотря на это, в пандемию с ООО «МедиКОН» заключили два контракта на общую сумму 93 млн руб.

Центральной районной больнице Белокалитвенского района удалось купить MV2000 за 2 млн руб. у местной компании ООО «Современные медицинские технологии 21». Если бы Центральной районной больнице Усть-Донецкого района и управлению здравоохранения Ростова-на-Дону удалось купить ИВЛ по этой цене, они могли бы сэкономить 3,5 млн руб. и 16,65 млн руб. соответственно.

В Иркутской области два контракта были заключены с ООО «Ангарская Медицинская Компания»: Клиническому госпиталю ветеранов войн продали ИВЛ за 2,46 млн руб. за штуку, а Качугской районной больнице — за 2,01 млн руб. Контракт с госпиталем заключили 17 апреля, а к 29 апреля аппарат подешевел на 450 тыс. руб.

По словам Екатерины Петровой, российская система госзакупок позволяет заказчикам творчески подходить к формированию цены контракта — как с единственным поставщиком, так и при конкурсных процедурах.

«Для обоснования цены заказчик должен сделать три коммерческих предложения любым поставщикам, на свой выбор. Из трех предложений выводится средняя цена, по которой заказчик покупает товар, — говорит Петрова. — Учитывая, что на рынке можно найти большое количество предложений по разным ценам, заказчик может выбрать самые дорогие предложения, чтобы искусственно увеличить среднюю цену. Мы даже с вами не узнаем, у каких компаний заказчик запрашивает цены, их имена скрываются и могут предоставить только по запросу органов. И если в конкурсных процедурах участники еще могут поторговаться, то при закупке у единственного поставщика цена будет окончательной».

Ирина Соколова напоминает, что на сайте Госзакупок был создан специальный раздел, в котором заказчики могут запрашивать цены на интересующие их товары и этой информацией могут пользоваться их коллеги из других регионов, чтобы иметь представление об уровне цен. «Однако, мы заметили, что процесс происходит как-то шустро — поставщики должны ответить на запрос заказчиков о цене в течение суток. Наверное, это могут сделать только те, кого заказчики заранее проинформировали. Возможно, даже ночью разбудили и попросили прислать предложения, пока другие спали», — говорит Соколова. — Запрос коммерческих предложений часто устроен так — направляешь запросы своим прежним поставщикам и в ответ получаешь то, что хочешь. Здесь возможен волюнтаризм, которым используется недобросовестные заказчики».

Ирина Соколова считает, что в этой ситуации нельзя винить заказчиков — руководство больниц и региональных минздравов.

«Надо понимать, что они не всегда в курсе, по каким ценам покупают другие регионы. Они посмотрели на цены в своем регионе, как купила соседняя больница и радостно подписали контракт, хотя можно было посмотреть на соседние регионы», — говорит Соколова.

По мнению Екатерины Петровой, в ситуациях с явным завышением цены возможен сговор между поставщиками и заказчиками и в этих ситуациях должны разбираться правоохранительные органы.

Правоохранительные органы уже начали реагировать на закупки медтехники в пандемию. В конце января 2021 года стало известно, что управление следственного комитета по Омской области возбудило уголовное дело в отношении экс-министра здравоохранения Ирины Солдатовой и руководителя дирекции по обслуживанию государственной системы здравоохранения Виктора Бабикова. Они подозревается в превышении должностных полномочий: по версии следствия, Солдатова и Бабиков заключили контракты на поставку медицинской техники с аффилированными компаниями по «явно завышенной стоимости». Следствие оценивает ущерб в 105 млн руб. Ирина Солдатова была уволена из омского минздрава в ноябре 2020 года: как раз в это время в регионе случился скандал с госпитализацией больных коронавирусом, которые были вынуждены ездить по 10 часов в машинах скорой помощи в ожидании, пока их положат в больницу.

Кто больше всех заработал на коронавирусе? Продолжение следует