«Весеннее обострение» или подготовка к новой реформе? Кто и зачем хочет менять границы между российскими регионами
Что произошло
27 апреля вице-премьер Марат Хуснуллин заявил, что в стране «неправильное административно-территориальное деление». По его мнению, «бедные» регионы нужно объединить с «богатыми». В частности, чиновник предложил «соединить» Еврейскую автономную область с Хабаровским краем: «Нам 85 регионов не нужно. Вот я Еврейской автономной областью не хочу заниматься, не хочу с точки зрения трудозатрат… У нас есть ряд регионов, которые не в состоянии ничего выполнять. Но это губернаторы, у каждого аппарат, он приходит ко мне на встречу, приходит к президенту, занимает наше время. Поэтому я считаю, что нужно укрупнять регионы».
Хуснуллин полагает, что будущее за агломерациями. В качестве примера он привел город Волжск в республике Марий Эл, расположенный в 40 км от Казани: «Все жители Волжска живут и работают в Казани, но у них совершенно другая бюджетная обеспеченность. Почему Волжск не должен быть в агломерации? Пусть он будет в составе республики Марийской, но бюджетное правило, налоги, и в том числе налоги на недвижимость, нужно регулировать не по административному принципу, а определять границы — либо это должен быть округ, либо агломерации, либо такое муниципальное образование, где действительно будет единая налоговая база».
Обо всем этом госслужащий рассказал на круглом столе «Дом, дорога, среда обитания: сценарии развития, вызовы, ожидания, риски», организованном Высшей школой экономики. В ходе мероприятия Хуснуллин подчеркнул, что замечания по поводу административно-территориального деления в стране — это его личное мнение, а не позиция правительства. Позже на это обратил внимание и представитель вице-премьера: «В ходе конференции Марат Хуснуллин озвучил исключительно варианты развития городов. Вопрос объединения регионов на площадке правительства России не прорабатывается».
Последний раз российские регионы объединяли в 2008 году. Прошлым летом, когда главы Архангельской области и Ненецкого автономного округа подписали меморандум о намерении объединить два субъекта РФ, «Сноб» писал, что реформа административно-территориального деления в России может быть продолжена. Несмотря на дисклеймер Марата Хуснуллина о том, что в правительстве не обсуждается вопрос об укрупнении регионов, мы решили еще раз разобраться в том, зачем вообще объединять субъекты и какие из них могут подвергнуть такой реформе.
Как раньше объединялись российские регионы
В 2005–2008 годах шесть автономных округов объединили с другими краями и областями:
- Коми-Пермяцкий с Пермской областью (2005)
- Таймырский и Эвенкийский с Красноярским краем (2007)
- Корякский с Камчатской областью (2007)
- Усть-Ордынский Бурятский с Иркутской областью (2008)
- Агинский Бурятский с Читинской областью (2008)
Процесс стали называть российской реформой федерализма. В разговоре со «Снобом» политолог Игорь Окунев пояснил, что тогда регионы объединялись по двум моделям. Первая предполагала, что субъекты становятся муниципальными районами с соответствующей организацией власти (так объединились Таймырский и Эвенкийский автономные округа с Красноярским краем). При второй — учреждались особые административно-территориальные единицы с разной степенью самоуправляемости (по такому типу объединились, например, Агинский Бурятский автономный округ с Читинской областью).
«Изначально власти обещали принять федеральный закон об особых административно-территориальных единицах — все образовавшиеся регионы должны были получить особый, регламентирующийся законом статус», — отмечает Окунев. Но закон так и не был принят, поэтому регионам пришлось самостоятельно выбирать модель управления: «При выборе руководствовались тем, насколько регионы самодостаточны и экономически развиты. Кроме того, этническим вопросом. Особенно в тех регионах, где преобладает определенный этнос».
По словам профессора географического факультета МГУ Натальи Зубаревич, объединение регионов тогда ни к чему хорошему не привело. «Во-первых, из статистики просто “исчезли” все ужасные цифры: власти перестали отслеживать уровень бедности в бывших автономных округах, например, в Коми-Пермяцком. Бедность никуда не делась, но теперь мы о ней не слышим, потому что этих субъектов больше не существует. Во-вторых, автономные округа перестали развиваться и стали просто далекими перифериями соответствующих регионов», — пояснила собеседница «Сноба».
Зачем объединять регионы
Точного ответа на этот вопрос нет — до Хуснуллина чиновники никогда не называли конкретных целей, а волну объединений 2005–2008 годов связывали с «инициативами с мест». При этом несколько вероятных причин определить все-таки можно. Их обозначили политологи в исследовании, которое проводилось после укрупнения регионов:
- социально-экономическое развитие отдельных субъектов России
- повышение эффективности органов госвласти
- сокращение этнического компонента в России
«В своей речи Марат Хуснуллин говорил об административном факторе: о том, что властям управлять регионами проще, когда их меньше», — поясняет Окунев. По словам политолога, в примере про Еврейскую автономную область и Хабаровский край, который привел вице-премьер, потенциальное объединение стоит связывать с социально-экономическим фактором: Хабаровск для жителей автономной области — центр притяжения, именно туда многие едут работать или учиться.
В разговоре со «Снобом» Наталья Зубаревич предположила, что Хуснуллин вернулся к обсуждению объединения регионов именно сейчас, потому что чиновники «дозрели до решения “воткнуть” Еврейскую автономную область в Хабаровский край». При этом, по ее мнению, с экономической точки зрения подобное объединение ничего не даст: «Уровень дотационности по Хабаровскому краю в 2020 году — 32%. По Еврейскому автономному округу — 60%. Ни тот, ни другой не имеют приличной бюджетной обеспеченности. Переложить расходы Еврейской автономии на Хабаровский край означает уменьшить бюджетные возможности всего Хабаровского края».
Другой возможной причиной обеспокоенности Хуснуллина количеством регионов профессор назвала «весеннее обострение» и отметила, что не понимает, почему чиновникам захотелось «турбулентности» в преддверии и без того напряженных выборов в Госдуму.
Какие регионы могут объединить
Модели, по которой укрупнялись регионы в 2005–2008 годах, позволяют предположить, какие еще субъекты могут объединиться. Так, в СМИ периодически пишут о присоединении Еврейской автономной области к Хабаровскому краю (о чем и говорил Хуснуллин) или Амурской области, а Ямало-Ненецкого и Ханты-Мансийского автономных округов — к Тюменской области. В прошлом году вновь заговорили об объединении Архангельской области и Ненецкого автономного округа (НАО). Их главы даже подписали меморандум о намерении объединить регионы, что вызвало протесты мирных жителей. Статус и границы регионов в итоге не изменились.
Какие еще территориальные споры существуют между российскими регионами
Объединение регионов — это только одна проблема административно-территориального деления в России. В стране также есть регионы, которые конфликтуют между собой из-за пограничных территорий. Например, между Чечней и Ингушетией есть районы, где проживает этнически смешанное население, и поэтому обе республики считают эти районы своими. Наиболее серьезные споры вызывает Сунженский район, входящий в состав Ингушетии. 26 сентября 2018 года главы республик Юнус-Бек Евкуров и Рамзан Кадыров подписали соглашение о закреплении границы между регионами. Среди прочего, Чечне перешла часть Сунженского района. Это вызвало массовое недовольство жителей Ингушетии. В декабре 2018-го Конституционный суд РФ постановил, что соглашение о новой границе законно. Протесты ингушей продолжались, пока власти не начали преследование лидеров протеста.
Ингушетия также спорит из-за территорий с республикой Северная Осетия — Алания. В 1944 году после депортации чеченцев территорию под названием Пригородный район передали Северной Осетии. Многие ингуши считают передачу незаконной. В 1992 году спор перерос в вооруженный конфликт. Сейчас Пригородный район находится в составе Северной Осетии. «На ингушско-осетинской границе работа по урегулированию спора не начата из-за непримиримых противоречий. Территориальные границы между двумя регионами не закреплены официально и не прописаны в кадастре», — рассказал Игорь Окунев.
Подготовили Кристина Боровикова, Асхад Бзегежев
Больше текстов о политике и обществе — в нашем телеграм-канале «Проект “Сноб” — Общество». Присоединяйтесь