Особая роль местного самоуправления: есть и будет
В Москве прошло всероссийское совещание на тему «Меры поддержки муниципалитетов в условиях современной реальности и существующих вызовов: механизмы и формы». В мероприятии приняли участие сенаторы и депутаты Государственной думы, представители Минэкономразвития России, Минфина России, Союза российских городов, ассоциаций и городских образований, администраций сельских поселений, экспертно-научного сообщества.
Несмотря на то что всероссийское совещание было приурочено к Дню местного самоуправления, который в этом году отмечался в 10-й раз, оно прошло в деловом ключе. Как подчеркнул председатель Комитета Государственной думы по региональной политике и местному самоуправлению А. Н. Диденко, страна сегодня испытывает беспрецедентное по своему масштабу давление Запада. «И в таких условиях предвидеть риски, связанные с вызовами, преодолевать их, находить решения возникающих вопросов — главная задача для всех нас», — отметил депутат.
Безусловно, текущие условия требуют мобилизации усилий и ресурсов всех уровней публичной власти. При этом, как считает А. А. Шевченко, председатель Комитета Совета Федерации по федеративному устройству, региональной политике, местному самоуправлению и делам Севера, у муниципалитетов здесь особая роль и ответственность. Органы местного самоуправления находятся ближе всего к людям и непосредственно обеспечивают условия для комфортной жизни и благополучия наших граждан. В связи с этим необходимо повышать эффективность самоуправления за счет консолидации финансовых, организационных, кадровых и иных ресурсов, а также расширять собственную доходную базу муниципалитетов. «Это позволит решить давнюю проблему, связанную с отсутствием на поселенческом уровне ресурсов, необходимых для выполнения ими своих полномочий», — полагает Шевченко.
Другим важным направлением является рационализация перечня полномочий органов МСУ. «Наша ключевая задача — снять с муниципалитетов нагрузку по ресурсоемким полномочиям, — отметил сенатор. — Полагаем, что с их реализацией сподручнее справляться органам государственной власти, которые располагают большими ресурсами и возможностями. Безусловно, осуществление таких полномочий уместно и в муниципалитетах, которые имеют достаточно бюджетных средств, организационных, кадровых и иных возможностей для осуществления таких полномочий». По словам спикера, предстоит провести большую работу по оценке стоимости полномочий, закрепить источники и механизмы их финансирования. Этот вопрос находится на особом контроле Совета Федерации. По инициативе заместителя председателя СФ А. А. Турчака следующее заседание Совета по местному самоуправлению при СФ планируется посвятить актуальным вопросам финансового обеспечения реализации полномочий муниципалитетов.
Развитие кадрового потенциала — эта проблема озвучивается практически на каждом мероприятии, где рассматривается тематика местного самоуправления. По мнению Шевченко, проблема кадров в органах местного самоуправления должна решаться системно. «Санкции ставят новые задачи перед работниками органов МСУ и требуют от них большего профессионализма и квалификации, — подчеркнул спикер. — Мы предлагаем включить в госпрограммы Российской Федерации комплекс мероприятий по развитию кадрового потенциала органов местного самоуправления. Это очень важно для слаженной работы органов МСУ и госвласти в рамках единой системы публичной власти. Безусловно, такие мероприятия должны быть финансово обеспечены».
Парламентарий также отметил, что в решении заседания Совета по местному самоуправлению при Совете Федерации, прошедшего в январе текущего года, были закреплены рекомендации в адрес Правительства РФ о необходимости проработки механизмов поддержки целевой подготовки кадров для местной власти. «Необходимо увеличить число обучающихся по договорам о целевом обучении, — отметил Шевченко. — Мы ведем предметную работу с Минобрнауки России по данному вопросу. Наш комитет собрал у всех регионов информацию о существующей потребности органов местного самоуправления в квалифицированных кадрах, предложения по увеличению квоты целевого обучения по образовательным программам за счет федерального бюджета. В настоящее время министерство анализирует переданные нами данные, и результаты мы ожидаем в мае текущего года».
Следующее важное направление в развитии местного самоуправления — расширение собственной доходной базы муниципалитетов. По мнению спикера, необходимо проработать вопрос об установлении новых источников поступления в местные бюджеты. Так, на местный уровень следует передать поступления от налога на профессиональный доход и от налога на добычу общераспространенных полезных ископаемых. «Мы считаем, что местные власти смогут эффективно контролировать использование таких ресурсов», — подчеркнул сенатор.
Высокий уровень закредитованности муниципалитетов — еще один аспект, который требует проработки. «В июне прошлого года был принят федеральный закон[1], который предусматривает проведение реструктуризации бюджетных кредитов для субъектов РФ. Подобные меры необходимо предусмотреть и для муниципалитетов», — предложил Шевченко.
Меры поддержки: мнение федералов
Как отметил заместитель министра экономического развития РФ С. С. Галкин, план действий по обеспечению развития российской экономики в условиях внешнего санкционного давления Правительство РФ, Госдума, Совет Федерации формируют пакетами и утверждают их по мере готовности. На 21 апреля было утверждено 248 мер по четырем приоритетным направлениям: доступному финансированию, смягчению контроля и надзора, зеленому коридору для импорта, госзакупкам. «Мы продолжаем разработку мер, расширяем их состав, но самое главное, конечно же, смотрим на их реализацию и при необходимости вносим дополнение, уточнение», — рассказал Галкин.
Основной мерой поддержки, напрямую относящейся к регионам и муниципалитетам, спикер назвал дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности. На эти цели в текущем году предусмотрено до 759 миллиардов рублей. Еще 8,5 миллиарда дотаций направлено на обеспечение сбалансированности бюджетов. Для бюджетной стабильности запланированы дополнительные бюджетные кредиты на погашение задолженности по коммерческим кредитам и государственным ценным бумагам в сумме более 250 миллиардов рублей по ставке 0,1%. Предусмотрены также казначейские кредиты на пополнение остатков средств региональных бюджетов в объеме, не превышающем десятую часть собственных доходов субъектов РФ. Кроме того, решено освободить регионы от платежей по бюджетным кредитам в 2022 году с переносом выплат по данным обязательствам на 2029 год. «Снижена и административная нагрузка на регионы за счет изменений правил работы по нацпроектам. В этом году субъекты РФ отчитываются о выполнении контрольных точек, кассовом исполнении не ежемесячно, как это было ранее, а ежеквартально», — отметил замминистра.
Заместитель директора Департамента межбюджетных отношений Минфина России Д. С. Хворостухина по видеосвязи проинформировала участников совещания о том, что министерство осуществляет контроль и мониторинг за исполнением консолидированных бюджетов субъектов РФ для того, чтобы оперативно принимать меры в случае снижения доходов регионов из-за санкционных решений. Пока, по словам спикера, бюджеты регионов и муниципальных образований исполняются устойчиво. Прирост доходов на 1 марта по сравнению с аналогичным периодом прошлого года составил в общем 23%, прирост собственных доходов — 18%. Уже сейчас местные бюджеты получили на 78 миллиардов больше доходов, чем в прошлом году.
В то же время объем межбюджетных трансфертов в местные бюджеты увеличился на 13%, в том числе нецелевой поддержки в виде дотаций — на 12%. «Пока мы видим, что у субъектов РФ есть значительные остатки средств на счетах, в том числе нецелевых, — 259 миллиардов рублей», — сказала Хворостухина.
Но существует ряд проблем, которые особенно волнуют финансовое ведомство. Одна из них — муниципальный долг. По сравнению с началом года он уменьшился и на 1 марта составил 352 миллиарда рублей. «Муниципальный долг составляет 19 процентов от объема запланированных налоговых и неналоговых доходов в 2022 году. Уровень в принципе безопасный, но это в целом. По отдельным муниципальным образованиям ситуация может быть разная», — отметила Хворостухина.
В 2021 году структура муниципального долга была улучшена. По решению Президента РФ приняты меры по снижению долговой нагрузки муниципальных образований по рыночным заимствованиям. «Регионам было предоставлено 334,8 миллиарда рублей на погашение рыночного заимствования и доведение рыночного долга до 25 процентов от налоговых и неналоговых доходов консолидированных бюджетов субъектов, включая местные бюджеты, — напомнил представитель Минфина России. — Регионы часть полученных средств направили на замещение рыночных заимствований муниципальных образований. Сейчас доля бюджетных кредитов в объеме долга достигает 40 процентов».
Меры поддержки: мнение муниципалов
Однако, по мнению муниципалов, перечисленные представителями Минфина и Минэкономразвития меры в большей степени касаются субъектов РФ. «Пообщавшись с коллегами в кулуарах, могу сказать, что на муниципальном уровне перечисленные меры не ощущаются», — подчеркнул С. В. Еремин, президент Ассоциации сибирских и дальневосточных городов, глава города Красноярска. По его мнению, бюджетное законодательство вообще слабо регулирует муниципальный уровень. «Мы захлебываемся в кредитах, у нас нет элементарного права работать с депозитами», — указал на проблемы Еремин. Также он считает, что анализ долговой устойчивости муниципалитетов должен проводиться систематически и для недопущения «накопления критической массы» должны приниматься меры. По мнению мэра Красноярска, необходимо установить принцип справедливости полномочий. В пример спикер привел вопрос по безнадзорным животным. Вроде бы полномочия переданы на муниципальный уровень, но как их осуществлять, если у муниципалитетов даже нет права строить приюты для животных?
Поддержал выступление коллеги и Е. Н. Григорьев, глава города Якутска. Он также считает, что сегодня крайне необходимо сделать акцент на доступность бюджетных, казначейских кредитов для муниципального уровня. «Долг Якутска составляет порядка 4 миллиардов рублей. Из них более 2,6 миллиарда (62 процента) — коммерческие кредиты, на обслуживание которых в бюджете запланировано порядка 170 миллионов рублей. В связи с увеличением процентной ставки по кредитам нам понадобится дополнительно еще 50 миллионов рублей на обслуживание, — привел цифры Григорьев. — Нам жизненно важно получить доступ к бюджетным кредитам, а также к инструментам рефинансирования коммерческих кредитов». По мнению спикера, путь доведения этих средств до муниципального уровня должен быть более четким.
По словам Р. Н. Кухарука, президента Союза российских городов, главы города Тюмени, практически во всех предложениях о мерах поддержки, собранных от муниципалитетов, прозвучала необходимость рефинансирования коммерческих займов муниципалитетов с помощью бюджетных кредитов. Кроме того, были предложения инициировать возврат к прежнему порядку предоставления бюджетных кредитов на пополнение остатков на счете бюджета, а именно установить отдельные лимиты для субъекта РФ и отдельные — для муниципальных образований.
Время здорового консерватизма
Ну и, конечно же, участники совещания не могли не затронуть больной для всего муниципального сообщества вопрос очередной реформы местного самоуправления, предусмотренной проектом федерального закона № 40361‑8[2]. Ряд спикеров высказался за то, что сегодня не нужно каких-то радикальных изменений в системе местного самоуправления, здесь целесообразнее здоровый консерватизм. Важнее обсуждать конкретные точечные изменения, необходимые для дальнейшего развития МСУ в условиях экономических санкций.
А. Н. Дементьев, профессор юридического факультета им. М. М. Сперанского Института права и национальной безопасности РАНХиГС, считает, что реформа местного самоуправления, проведенная в соответствии с обсуждаемым законопроектом без существенной его корректировки, будет иметь массу негативных последствий для страны. С критикой этого документа выступила и депутат, заместитель председателя Комитета Госдумы по региональной политике и местному самоуправлению С. В. Авксентьева.
По словам Диденко, в комитете идет работа с текстом законопроекта. Все поправки (47 позиций) сведены в единую таблицу. В итоге получился довольно объемный документ. Как отметил депутат, можно много говорить о мерах поддержки муниципалитетов, но если местное самоуправление перестанет быть публичной властью, властью народа, а превратится в самоорганизацию граждан, фактически ТОС, как это предлагает законопроект, то смысл всех дебатов и дискуссий сводится к нулю. Поэтому ключевой поправкой остается сохранение в тексте закона особой конституционной и институционной ценностной роли местного самоуправлени как одной из конституционных основ строя.
Следующее заседание Совета по местному самоуправлению при СФ планируется посвятить актуальным вопросам финансового обеспечения реализации полномочий муниципалитетов.
О. В. ИЗУТОВА
[1] Федеральный закон от 28 июня 2021 года № 228‑ФЗ «О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации и о приостановлении действия отдельных положений Бюджетного кодекса Российской Федерации».
[2] «Об общих принципах организации местного самоуправления в единой системе публичной власти».