Интересы местного самоуправления не должны остаться за кадром
1 октября 2021 года в стране должны появиться Основы государственной политики в области развития местного самоуправления до 2030 года. Задачу разработать и утвердить этот документ поставил Президент РФ В. В. Путин в январе 2019 года. Основы должны определить вектор развития местного самоуправления и ответить на ряд важных вопросов.
Игорь Вячеславович САПКО, депутат Государственной думы, первый заместитель председателя Комитета по федеративному устройству и вопросам местного самоуправления
Основы государственной политики в области развития местного самоуправления в Российской Федерации до 2030 года — ожидаемый документ. Основы должны ответить на вопросы, которые сегодня очень волнуют муниципальное сообщество. А именно: каковы перспективные векторы развития местного самоуправления, будет ли единая (но фактически пирамидальная) система публичной власти успешна, получит ли она необходимую поддержку граждан, приобретет ли местное самоуправление в сознании людей доверие и созидательную силу, не утратит ли аутентичности своих демократических основ? Вопросов много, но сегодня остановимся на наиболее острых и прикладных, а именно на финансово-экономических.
По данным Минюста России, за последние пять лет перечень вопросов местного значения для каждого вида муниципальных образований особо не менялся. В настоящий момент за городскими поселениями и муниципальными районами закреплено 39 вопросов, за сельскими поселениями —14, на городские (муниципальные) округа приходится 44 вопроса местного значения.
Несколько другая ситуация с правами органов местного самоуправления на решение вопросов, не отнесенных к вопросам местного значения. С 2017 года количество прав, предусмотренных Федеральным законом № 131‑ФЗ, у поселений выросло на три единицы, а у городских (муниципальных) округов — на шесть. Таким образом, к началу 2020 года за органами местного самоуправления поселений был закреплен перечень прав из 15 позиций, муниципальных районов — из 14 позиций, муниципальных и городских округов — из 18 позиций. В перечень прав органов местного самоуправления внутригородских районов включено шесть позиций. В конце 2020 года перечни прав всех вышеназванных муниципальных образований, кроме внутригородских районов, пополнились еще двумя позициями: предоставление жилого помещения участковому уполномоченному и членам его семьи; оказание помощи лицам, находящимся в состоянии алкогольного, наркотического или иного токсического опьянения.
Наделили правами, и только
Права органов местного самоуправления — благодатная тема для законодателя, поскольку наделение муниципалитетов правом не требует поиска и закрепления финансовых источников для реализации этого права. Возьмем, к примеру, Федеральный закон № 464‑ФЗ[1]. Он наделил муниципалитеты правом оказывать помощь лицам, находящимся в состоянии алкогольного, наркотического или иного токсического опьянения. Этим же законом организация и осуществление данных мероприятий также были включены в перечень полномочий органов государственной власти субъекта РФ по предметам совместного ведения, осуществляемым ими самостоятельно за счет собственных средств бюджета.
Федеральный закон № 464‑ФЗ — показательный пример того, что расширение перечня полномочий региональных властей и прав органов местного самоуправления, как правило, осуществляется без оценки финансовой потребности для их реализации. И такая практика при подготовке проектов федеральных законов является распространенной. Вместо того чтобы определить источник финансирования, Закон № 464‑ФЗ для реализации вышеназванного полномочия предлагает воспользоваться механизмом ГЧП, который на текущем этапе развивается крайне медленно. Поэтому очевидно, что без участия средств бюджетной системы РФ реализация мероприятий по оказанию помощи лицам, находящимся в состоянии токсического опьянения, остается бесперспективным вопросом.
Долговая кабала муниципалитетов
Устойчивая тенденция расширения перечня региональных полномочий не оказывает особого негативного влияния на финансовое состояние субъектов РФ. За последние четыре года идет снижение долговой нагрузки субъектов РФ. Очевидно, что это обусловлено проводимой государственной политикой по реструктуризации долговых обязательств российских регионов, совершенствованием подходов по предоставлению дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности.
А вот на финансовом положении муниципалитетов расширение перечня полномочий, прав органов местного самоуправления сказывается нелучшим образом. На протяжении десяти лет мы видим, как растут долги муниципальных образований. В 2021 году они достигли максимального значения 387,6 миллиарда рублей.
Чтобы понять, почему растет долговая кабала муниципалитетов, давайте посмотрим, как менялись объемы доходов местных бюджетов, и сравним их с доходной частью субъектов РФ (таблица 1).
Таблица 1. Структура и динамика доходной базы бюджетов субъектов РФ и муниципальных образований в 2017–2020 гг.
2017
2018
2019
2020
Доходы бюджетов субъектов РФ, млрд руб.
10 755,0
12 390,0
13 568,0
14 901,0
Темп прироста доходов, % к прошлому году
+15,2
+9,5
+9,8
МБТ из федерального бюджета, млрд руб.
1702,0
2084,0
2451,0
3750,0
Доля МБТ в доходах бюджетов субъектов РФ, %
15,8
16,8
18,1
25,2
Доходы бюджетов МО, млрд руб.
3845,7
4245,7
4722,8
5049,6
Темп прироста доходов, % к прошлому году
+10,4
+11,2
+6,9
МБТ муниципальным бюджетам, млрд руб.
2451,5
2732,6
3114,7
3402,6
Доля МБТ в доходах МО, %
63,7
64,3
66,0
67,4
Источник: данные Минфина России и Счетной палаты РФ, размещенные на официальных сайтах ведомств.
Из таблицы видно, что за 2017–2020 годы темп прироста доходов местных бюджетов ниже темпа прироста региональных доходов: 31,3% (5049,6 / 3845,7 * 100%) против 38,5% (14901 / 10755 * 100%). Эта, казалось бы, небольшая разница в 7,2% составляет 276,7 миллиарда рублей, что больше бюджетов всех сельских поселений России.
Особую озабоченность вызывает высокий уровень зависимости бюджетов муниципальных образований от межбюджетных трансфертов. Это еще раз подчеркивает актуальность вопроса финансовой самостоятельности муниципалитетов. Таким образом, можно констатировать, что в сфере финансово-экономических основ местного самоуправления современными трендами являются:
несоответствие расходных полномочий доходным источникам местных бюджетов;
сугубо фискальный (неразвивающий) характер бюджетной системы;
чрезвычайная ограниченность возможностей муниципальных образований для того, чтобы быть самостоятельными хозяйствующими субъектами, и связанная с этим чрезвычайная ограниченность в использовании муниципального имущества как инструмента социального и инфраструктурного развития;
отсутствие в местных бюджетах бюджетов развития;
введение инструментов муниципально-частного и государственно-муниципально-частного партнерства, которые, однако, к настоящему времени не получили своего должного развития и применения.
Регионы делятся полномочиями
Действующий порядок наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями не предусматривает согласования с муниципалитетами вопроса передачи. Это не в полной мере согласуется с Европейской хартией местного самоуправления, в преамбуле которой утверждается, что органы местного самоуправления пользуются значительной самостоятельностью в отношении полномочий, порядка их осуществления и средств, необходимых для выполнения своих функций. Очевидно, что в этой части порядок передачи государственных полномочий требует законодательного совершенствования.
Согласно данным Минфина России, в 2020 году 83 субъекта РФ (исключение составили города федерального значения Севастополь и Санкт-Петербург) делегировали ряд государственных полномочий на муниципальный уровень. Наибольшее число переданных на муниципальный уровень полномочий отмечено в Пермском крае (20), Красноярском крае (17), в Республике Марий Эл (15). Состав делегируемых на муниципальный уровень региональных полномочий носит разносторонний характер. Например, практически все субъекты РФ (в 2020 году — 79) полномочия по созданию комиссий по делам несовершеннолетних, по созданию административных комиссий в целях привлечения к административной ответственности передали на местный уровень. Осуществление деятельности по опеке и попечительству делегировали муниципалитетам 62 региона.
Объем субвенций из региональных бюджетов для реализации переданных полномочий муниципальным образованиям составил в 2020 году более 1,6 триллиона рублей. За последние пять лет сумма субвенций увеличилась на 354,8 миллиарда рублей
Очевидно, что при обсуждении муниципальной нагрузки необходимо более вдумчиво прорабатывать вопрос делегирования отдельных государственных полномочий субъектами РФ муниципалитетам. Зачастую на муниципальный уровень передаются полномочия, не отвечающие природе местного самоуправления. Например, полномочия по реализации государственной политики в области торговой деятельности. Правильнее будет, если местные власти будут решать задачи, наиболее приближенные к местному самоуправлению.
Так, в свое время много споров вызывал вопрос определения «ответственного» за осуществление полномочий в области обращения с животными без владельцев. Поскольку в федеральном законодательстве эта проблема была урегулирована неоднозначно, то на практике ее решением либо никто не занимался, либо органы местного самоуправления, опираясь на нормы статьи 230 Гражданского кодекса, решали ее за свой счет. Федеральный закон от 30 марта 2015 года № 64‑ФЗ отнес деятельность по отлову и содержанию животных к компетенции органов государственной власти субъектов РФ. Вместе с тем подавляющее большинство регионов (на 1 августа 2021 года — 74) приняли правовые акты по передаче органам местного самоуправления полномочия в области обращения с животными без владельцев. На наш взгляд, это правильное решение. Один из тезисов Хартии о МСУ говорит о том, что осуществление публичных полномочий должно возлагаться преимущественно на органы власти, наиболее близкие к гражданам.
В настоящее время мероприятия по отлову и содержанию животных без владельцев муниципальные образования организуют в рамках субвенций из региональных бюджетов. Субвенции предоставляют на развитие инфраструктуры для реализации государственных полномочий (строительство приютов для содержания животных без владельцев), осуществление оценки общего количества бездомных животных, подлежащих отлову, содержанию (лечение, стерилизация, кормление), административно-управленческие расходы. Стоит подчеркнуть, что размер данных бюджетных трансфертов сильно разнится. Например, Свердловская область на решение проблемы бездомных животных в прошлом году выделила муниципалитетам 105 миллионов рублей, а Саратовская область — 8,77 миллиона рублей. В результате, чтобы решать проблему с безнадзорными животными, Администрация Саратова из городского бюджета дополнительно финансирует указанное государственное полномочие.
Таким образом, финансовая потребность муниципалитетов на исполнение переданных государственных полномочий — еще одно узкое место. Практика муниципальных образований — направлять собственные средства на софинансирование выполнения переданных полномочий — свидетельствует о том, что данный вопрос требует рассмотрения со стороны федеральных органов власти.
Источники финансирования
Очевидно, что законодатель не готов сегодня пересмотреть отдельные полномочия регионов, реализуемые силами муниципалитетов. И камнем преткновения здесь является закрепление на постоянной основе источников финансирования реализации переданных полномочий. Такими источниками потенциально могут стать дополнительные нормативы отчислений от федеральных и региональных налогов местным бюджетам. И сегодня субъекты РФ самостоятельно принимают решение о передаче муниципалитетам дополнительных нормативов отчислений. В 2020 году 80 регионов по восьми видам налогов и сборов установили дополнительные нормативы для местных бюджетов. Благодаря этому в бюджеты муниципалитетов поступило 222 миллиарда рублей налоговых доходов. Больше всего региональных решений о передаче дополнительных нормативов было принято в отношении УСН (55 субъектов РФ) и НДПИ (15 субъектов РФ). Кстати, Комитет Государственной думы по федеративному устройству и вопросам местного самоуправления неоднократно указывал на целесообразность закрепления за местными бюджетами нормативов отчисления налога на добычу полезных ископаемых. Это стало бы дополнительным финансовым источником для проведения мероприятий по рекультивации территорий их добычи, но такого решения пока не принято.
Для расширения собственной доходной базы местных бюджетов и создания для органов местного самоуправления стимулов по развитию территорий муниципалитетов правильно было бы передать им ту часть налога на прибыль организаций, которая сегодня идет в федеральный бюджет. Необходимо поэтапно отменить все льготы по местным налогам, установленные федеральным законодательством (по налогам на имущество физических лиц, земельному налогу и т. д.), ввести в качестве местного налога транспортный налог в отношении физических лиц с зачислением поступлений от него в муниципальные дорожные фонды в составе местных бюджетов. Также целесообразно зачислять поступления от НДФЛ по месту жительства граждан, а не по месту их трудовой деятельности.
В качестве вывода
Реализация конституционных положений по формированию единой системы публичной власти сегодня находится на начальном этапе. Вместе с тем еще шесть лет назад Конституционный суд РФ отмечал, что «местное самоуправление является неотъемлемой частью единого механизма управления делами федеративного государства», а также то, что «...тесные взаимосвязи органов местного самоуправления и органов государственной власти субъектов Российской Федерации, складывающиеся в процессе реализации возложенных на них функций и задач, предопределяют необходимость их согласованной деятельности на основе сотрудничества, координации, взаимного учета интересов...». Но, как говорил русский философ и писатель А. И. Герцен, «...теория внушает убеждения, а пример определяет образ действий». Так вот, многолетняя практика межбюджетных взаимоотношений, отношений по передаче и перераспределению полномочий между органами государственной власти субъектов РФ и органами местного самоуправления показывает, что не всегда данные отношения отвечают интересам последних.
Высокая экономическая и финансовая зависимость муниципальных образований подавляет их самостоятельность и ответственность в решении возложенных задач, а по сути — лишает смысла само существование муниципального уровня власти. Поэтому стратегия государственной политики в области развития местного самоуправления должна быть сосредоточена на максимальное сохранение, развитие органов местного самоуправления на основе принципа нейтралитета. Это позволит раскрыть потенциал российского федерализма, создаст стимулы для самостоятельного выравнивания социально-экономического развития всей территории страны.
Таблица 2. Перечень государственных полномочий, делегируемых субъектами РФ
на муниципальный уровень в 2016–2020 гг.
№
Краткие сведения о виде полномочия
Количество субъектов РФ делегировавших полномочие, ед.
2016
2017
2018
2019
2020
1
Создание комиссий по делам несовершеннолетних, создание административных комиссий в целях привлечения к административной ответственности
82
82
81
83
79
2
Социальная поддержка и социальное обслуживание граждан пожилого возраста и инвалидов, граждан, находящихся в трудной жизненной ситуации, детей-сирот и других категорий граждан
73
70
70
71
75
3
Осуществление деятельности по опеке и попечительству
63
63
60
62
62
4
Формирование и содержание архивных фондов
38
37
37
37
37
5
Поддержка сельскохозяйственного производства
28
24
21
22
23
6
Организация оказания медицинской помощи
4
2
3
1
0
7
Осуществление дорожной деятельности в отношении автомобильных дорог регионального и межмуниципального значения
4
5
5
3
0
8
Организация транспортного обслуживания населения в межмуниципальном и пригородном сообщении, осуществление регионального контроля в сфере перевозок пассажиров и багажа легковым такси
10
14
14
13
13
9
Организация предоставления общего образования в государственных образовательных организациях субъектов РФ
29
29
28
28
26
10
Финансовое обеспечение получения дошкольного, начального, общего образования в частных образовательных организациях
0
0
25
23
23
11
Организация и обеспечение отдыха и оздоровления детей (за исключением отдыха в каникулярное время)
18
16
18
22
21
12
Обеспечение детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, жилыми помещениями
48
48
47
48
49
13
Предоставление материальной помощи при погребении
—
—
13
12
11
14
Выравнивание бюджетной обеспеченности муниципальных образований
60
58
58
59
60
15
Осуществление мероприятий в области охраны труда
21
20
20
20
20
16
Организация проведения мероприятий по предупреждению и ликвидации болезней животных, их лечению, защите населения от болезней
54
60
62
62
35
17
Сбор информации от поселений, входящих в муниципальный район, необходимой для ведения регистра муниципальных актов
0
0
0
9
8
18
Осуществление регионального государственного жилищного надзора, регулирование отношений в сфере обеспечения капитального ремонта многоквартирных домов, лицензирование управляющих организаций
0
0
9
11
10
19
Установление подлежащих государственному регулированию цен (тарифов) на товары и услуги
0
0
18
20
20
20
Уведомительная регистрация региональных соглашений, территориальных соглашений и коллективных договоров
0
0
0
6
6
21
Защита исконной среды обитания и традиционного образа жизни коренных малочисленных народов
0
0
0
5
6
22
Осуществление регионального государственного надзора за применением подлежащих государственному регулированию цен и тарифов
0
0
0
3
6
23
Реализация государственной политики в области торговой деятельности
0
0
0
5
6
24
Осуществление полномочий в области обращения с животными без владельцев
0
0
0
0
36
[1] Федеральный закон от 29 декабря 2020 года № 464‑ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в части оказания помощи лицам, находящимся в состоянии алкогольного, наркотического или иного токсического опьянения».