Грамотные чиновники, контроль и штрафы: как проходила транспортная реформа в Перми и чему стоит поучиться Екатеринбургу
В Екатеринбурге – новая транспортная реформа. В начале марта глава города объявил, что мэрия и перевозчики переходят на систему брутто-контрактов. Это одна из основных мер по спасению общественного транспорта в столице Урала от глубокого кризиса. Модель брутто-контрактов появилась в России в 2016 году, за это время уже несколько мегаполисов прибегли к такой схеме работы. Один из самых успешных примеров – Пермь. Там реформа транспорта стартовала в 2019 году. За несколько лет город добился в этой сфере успехов, но выявились и некоторые сложности. Автор транспортного блога «Первый парк» Михаил Вшивков из Перми в колонке для ЕАН поделился опытом своего города.
«Брутто-контракты – модное веяние в транспортной отрасли. В общем случае это система, в которой вся выручка с продажи билетов поступает организатору перевозок, а перевозчику оплачивают фиксированную стоимость выполненной транспортной работы. Для находящихся в кризисе транспортных систем брутто-контракты выглядят как волшебная пилюля, которая разом сможет решить все проблемы. Мол, сейчас заключим контракты с перевозчиками, они начнут ездить правильно, не будет гонок, пассажиры будут довольные, а бюджет только выиграет. Но увы.
Начнем с денег. Во многих городах, где перевозчики получают доход с продажи билетов, есть маршруты прибыльные, которые проходят по пассажиронапряженным транспортным коридорам и обладают высоким уровнем сменяемости, а есть убыточные, которые выполняют социальную функцию, денег приносят недостаточно, а отменить их нельзя.
В такой ситуации получается, что прибыльные маршруты приносят перевозчику много денег, которые он закономерно оставляет себе, а за работу убыточных приходится доплачивать из городского или регионального бюджета.
Идея создания общего котла для денег, который подразумевается брутто-моделью, в этом разрезе выглядит привлекательной – прибыльные маршруты теперь будут кормить не перевозчиков, а «социалку». Но есть нюанс.
Прибыль – это, как мы знаем, разница между доходами и расходами в случае, если доходы превышают расходы. Что такое прибыль для перевозчика при работе «от выручки»? Это когда он оформил половину штата «в черную» либо вообще посадил водителей «на аренду» (бизнес-модель, в которой водитель арендует автобус и право выхода на маршрут, получает выручку с продажи билетов, оплачивает с нее аренду и заправку, а остаток оставляет себе), купил подержанные автобусы по дешевке, сэкономил на обслуживании, "серыми схемами" не заплатил часть налогов и в итоге получил прибыль в размере пары процентов от получившейся себестоимости. Прибыль есть? Есть. Значит, прибыльный.
В брутто-модели это так не работает. Стоимость транспортной работы нельзя определить на глаз – есть утвержденная методика ее расчета. Методика утверждена приказом федерального Минтранса № 351. Это формула, состоящая из трех с половиной десятков слагаемых, среди которых стоимость приобретения соответствующего условиям контракта подвижного состава, зарплаты водителей, кондукторов и ремонтного персонала, себестоимость обслуживания, стоимость топлива и множество других параметров. Значения для расчета берутся из коммерческих предложений производителей и дилеров техники, а также из данных Росстата.
Кроме того, закладывается прибыль перевозчика в размере 9,6 % от себестоимости работ.
Короче говоря, идея «кормить социальные за счет прибыльных маршрутов» может не сработать просто потому, что прибыльных маршрутов не будет вообще. А это значит, что городской транспорт станет тяжеленькой нагрузкой для бюджета. В этом нет ничего плохого, поскольку транспорт является социальной услугой и одной из систем жизнеобеспечения любого города, но далеко не каждый бюджет к этому готов. В частности, в год пуска брутто-контрактной реформы в Перми, который выпал на ковидные ограничения и существенное снижение пассажиропотока, субсидирование отрасли составило более 2 млрд рублей. Сейчас этот показатель уверенно держится на отметке ниже миллиарда, но это потребовало повышения тарифа, а также сопровождалось существенным ростом пассажиропотока.
Огромный плюс брутто-модели в том, что она позволяет заставить перевозчика делать все, что нужно городу. Теперь у ушлого частника не будет возможности перестать работать в 21:00 по причине того, что пассажиров осталось мало и работать невыгодно.
Теперь выгодно будет ездить тогда, когда требуют. Теперь избитого до полусмерти муниципального перевозчика не надо будет запихивать на убыточные социальные направления – всем перевозчикам ездить в любую точку города будет одинаково интересно. Но есть и минусы.
Чтобы заставить перевозчика работать как надо, следует обозначить границы этого «надо» – иными словами, думать за перевозчика там, где ранее он сам мог принять решение. Работая «от выручки», частник сам понимает, когда на линии должно быть больше автобусов, а когда можно снизить выпуск. Потому что он знает, в какой момент он заработает больше денег. Также перевозчик может добровольно пойти на повышение класса автобусов, если это позволяет ему получить больше прибыли. При брутто-модели единственный интерес перевозчика – понести меньше затрат при выполнении работ и облегчить жизнь собственным водителям. Нередко интересы перевозчика и интересы города не совпадают, и здесь важно делать так, чтобы конфликтная ситуация решалась в пользу города и горожан.
Во-первых, условия контрактов должны быть достаточно четкими, чтобы перевозчик не мог допустить критическую для города ошибку без последствий. Например, при заключении первых долгосрочных брутто-контрактов в Перми в техническом задании для автобусов большого класса указали длину автобусов от 10,2 м. Это казалось чисто технической деталью, которая позволяет немножко занизить стоимость транспортной работы, поскольку до реформы пермские перевозчики всегда возили пассажиров на 12-метровых машинах и ничего не предвещало беды.
Но на рынок зашли федеральные игроки, которые заключили контракты на обслуживание загруженных магистральных маршрутов, а часть выпуска обеспечили автобусами Lotos-105C02 длиной 10,5 м.
Маленькое допущение привело к тому, что в часы пик в автобусах стала образовываться чрезмерная давка, люди порой перестали влезать в салон, а перевозчику за это ничего не было.
Конечно, в заключенных в дальнейшем контрактах условия по длине изменили, но сам прецедент – прекрасный пример того, что бывает, если сделать условия недостаточно четкими.
Во-вторых, нужно проводить очень большую аналитическую работу в части исследования качественных и количественных характеристик пассажиропотоков. Если при работе «от выручки» перевозчик может составить себе расписание так, чтобы работать было выгоднее, то при брутто-модели этим должен заниматься орган, выполняющий функции заказчика. И он должен планировать маршрутную сеть, объемы выпуска и расписание движения так, чтобы не оказаться в ситуации, когда деньги на транспортную работу потрачены, а люди не уехали. Каждая такая ошибка может стоить миллионы.
В-третьих, нужны развитые механизмы учета и контроля работы. Это не только про линейный контроль соответствия транспортных средств условиям контрактов, но и про контроль фактического движения. Это диспетчеризация в реальном времени, автоматизированный контроль нарушений расписания, возможность оперативного изменения пути следования маршрута или пути выполнения отдельного рейса. Пермь заходила в реформу, имея за спиной 50-летний опыт централизованного контроля работы транспорта, огромное количество отлаженных механизмов и штат опытных специалистов. Если этих механизмов в масштабах города нет, их придется нарабатывать. Центру управления перевозками, который планируется создать в Екатеринбурге, придется пройти через разработку и формализацию сотен процедур, чтобы иметь возможность обеспечивать качественную работу транспорта и иметь достаточно качественные рычаги воздействия на перевозчиков.
В Перми, в частности, есть автоматизированный учет транспортной работы, а также штат диспетчеров, которые в реальном времени мониторят работу всех автобусов и трамваев в городе. Диспетчеры в любой момент могут вызвать водителя любого маршрутного ТС по голосовой связи, узнать причину опоздания, в случае большого отклонения от расписания - укоротить рейс, чтобы выровнять интервал и поставить машину в график. В случае, если встает движение трамваев, диспетчеры организуют объезд и ставят вагон в график. Помимо этого, есть служба линейного контроля, которая, помимо контроля оплаты проезда, еще и проверяет соблюдение условий контракта. Это например, соблюдение дизайн-макета автобуса, работа бортового оборудования, такого как стационарные валидаторы, медиапанели, кондиционеры и электронные маршрутоуказатели; соблюдение чистоты в салоне, дресс-кода водителем и, при наличии, кондуктором.
Все автобусы оборудованы системой видеонаблюдения, перевозчики должны хранить записи в течение 30 дней и в случае необходимости предоставлять данные заказчику работ – в том числе и для фиксации нарушений. За каждое выявленное нарушение перевозчику предъявляется штраф, сумма которого вычитается из стоимости транспортной работы.
Факт наличия оперативной диспетчеризации очень важен. Это к вопросу об эффективности расходования бюджетных денег. Если фактическое движение транспорта не контролировать в реальном времени, можно оказаться в ситуации, когда все автобусы скапливаются в пробке на одном конце маршрута. В результате потом они едут пустыми «паровозиком», получая деньги за транспортную работу, а на другом конце маршрута стоит толпа людей, которые не могут никуда уехать. Ну и, конечно, дорожные условия должны быть учтены при разработке расписания, поскольку это повысит предсказуемость прибытия транспорта на остановку, а также позволит более грамотно рассчитать стоимость транспортной работы. Ведь чем медленнее едет автобус, тем дороже каждый километр пройденной дистанции. В Екатеринбурге, погрязшем в пробках и не имеющем развитой сети выделенных полос, такие меры необходимы.
Стоит учитывать, что подсаживание перевозчиков на бюджетную иглу еще не гарантирует бесперебойной работы. Ведь сколько перевозчика ни штрафуй, машина все равно не выйдет на линию, если некому сесть за руль.
В стране наблюдается острый дефицит водителей общественного транспорта, и это проблема, которую сложно решить одними лишь брутто-контрактами в нынешних реалиях.
Так, например, в соответствии с упомянутым приказом № 351, зарплата водителя автобуса рассчитывается на основе средней заработной платы на территории муниципалитета за последний истекший календарный год, умноженной на ряд коэффициентов. Так, по версии приказа № 351, зарплата водителя автобуса большого класса (то есть, классического 12-метрового автобуса) составляет около 70 тыс. рублей. Конечно, это больше, чем зарплата, которую ныне получают водители автобусов в ЕМУП «Гортранс», но это по-прежнему слишком мало, чтобы перетянуть водителей из такси и грузоперевозок. И перевозчики, может быть, были бы готовы платить больше, но их доход ограничен стоимостью муниципального контракта, которая привязана к требованиям федеральной нормативки. Работать в убыток не захочет никто.
В целом, давая оценку брутто-контрактам, хочется сказать, что волшебной пилюли нет. Брутто-контракты – это лишь инструмент, за применением которого стоит принятие правильных управленческих решений. Брутто-контракт не принесет требуемого эффекта, если он составлен неправильно, процедуры не формализованы и условия работы неточны. Брутто-контракт не принесет пользы, если управлять транспортной системой спустя рукава. В Перми брутто-модель показывает относительно хорошие результаты лишь потому, что в департаменте транспорта и МКУ «Городское управление транспорта» есть костяк грамотных идейных специалистов, а в самой системе - огромное количество выстроенных управленческих процессов. Транспорт Перми находился на высоком по российским меркам уровне и до перехода на брутто-модель, поскольку принятие управленческих решений и оперативное регулирование работы системы происходили качественно. Чего ждать Екатеринбургу, сказать сложно, но однозначно можно утверждать, что без грамотных транспортных специалистов с реформой изменится разве что размер дыры в бюджете. Остается надеяться, что эти специалисты в городе есть».
Реформу транспорта в Екатеринбурге оплатят сами горожане
Подготовила Екатерина Землянская