Статистика по исполнению госпрограмм говорит о неэффективности использования бюджетных средств и нереалистичности планируемых показателей - Т. Голикова
Бюджет-2016 г. вновь строится по программному принципу. Программами охвачено 55,1% проектируемого на 2016 г. объема расходов, - отметила Председатель Счетной палаты Татьяна Голикова, выступая в Государственной Думе на первом чтении закона «О федеральном бюджете на 2016 год».
«Как ожидалось, на 1,4 пункта сокращается в структуре расходов такое направление, как «Новое качество жизни», куда включены программы «Развитие образования, здравоохранения», «Обеспечение доступным и комфортным жильем и коммунальными услугами граждан» и ряд других», - отметила глава Счетной палаты.
В бюджете закладывается увеличение расходов на «Развитие сельского хозяйства». Но по состоянию на 1 октября 2015 г. наблюдается низкое кассовое исполнение по 4 подпрограммам: «Развитие овощеводства открытого и защищенного грунта и семенного картофелеводства» (0%), ФЦП «Развитие мелиорации земель сельхозназначения» (42,9%), «Развитие молочного скотоводства» (44,9%), ФЦП «Устойчивое развитие сельских территорий» (53,8%). «В бюджете 2016 года эти направления получают существенное увеличение: соответственно в 7,6 раза, на 18,7%, в 2 раза, на 26,7%», - пояснила Председатель Счетной палаты.
При этом она обратила внимание, что по данным Росстата, в 2014 году уровень недозагруженных среднегодовых производственных мощностей по цельномолочной продукции составил 41% и не изменился по сравнению с 2013 г.
Предполагается, что в 2016 г. исполнение госпрограмм будет осуществляться по 1962 показателям. Это на 59 больше, чем в 2015 г. «Учитывая опыт 2014 года из предполагавшихся к выполнению 1704 показателей исполнено по фактическим данным 979 или 57,4%. При этом кассовое исполнение расходов составило 99,1%. Такая статистика говорит, как минимум, о двух проблемах: неэффективности использования бюджетных средств и нереалистичности планируемых показателей», - заявила Председатель Счетной палаты.
Отдельно Председатель Счетной палаты остановилась на использовании бюджетных средств. В 2016 г. объем расходов по сравнению с 2014 г. увеличивается на 1,3 трлн. руб. При этом объем дебиторской задолженности по выданным авансам возрос на 1,9 трлн. руб. «Понятно, что частичный рост связан с тем, что нужны оборотные средства, что есть ограничения по кредитованию, по высокой банковской ставке. Но мы наблюдаем и другой процесс. Мы наблюдаем достаточно высокие темпы роста и отсутствие по отдельным министерствам сокращения. А значит, мы наблюдаем и отсутствие результата за те вложенные деньги, которые на это были направлены», - отметила Татьяна Голикова.
Также она напомнила о проблеме неэффективного использования взносов в уставные капиталы акционерных обществ, иимущественных взносов в госкорпорации и госкомпанию. Недавно Правительством России был предложен механизм, который призван улучшить ситуацию. Все остатки средств на 1 января 2016 г. будут переведены на счета Федерального казначейства. Затем – к 1 июля 2016 г. – будет подтверждено использование средств на те же цели, или они будут перераспределены. По мнению Счетной палаты, этот механизм недоработан. «Он по-прежнему позволяет накапливать ту самую задолженность и видеть неполученные результаты. Мне кажется, что его принципиально нужно доработать ко второму чтению», - добавила Татьяна Голикова.
Председатель Счетной палаты так же уделила внимание качеству прогнозирования доходов. По ее словам, в условиях отмены «бюджетного правила» расчеты этого параметра принципиально важны. «Следует обратить внимание, что уже сейчас от Правительства звучат рассуждения относительного того, что доходы не будут выполнены на сумму от 500 млрд. руб. до 1 трлн. руб. Но это означает другое. Это означает, что уже сейчас ставится под сомнение тот прогноз социально-экономического развития, который представлен как основа для формирования бюджета», - заявила она.
Татьяна Голикова напомнила, что не реализовано поручение Президента Российской Федерации о необходимости внесения изменений в валютное законодательство, в части невозврата валютной выручки в Россию. «Значит – недополучение доходов, значит – наблюдение безудержного роста штрафов за нарушение валютного законодательства, которые уже на 1 октября составили 896 млрд. руб., возросли по сравнению с 1 января на 54,3%», - отметила она. В целом дебиторская задолженность по доходам на 1 октября 2015 г. составила уже 1,8 трлн. руб.
Объем госдолга в 2016 г. по сравнению с оценкой 2015 г. увеличится на 7,3%. Показатель отношения госдолга к ВВП в 2016 г. прогнозируется на уровне 15,7% и сохраняется на относительно безопасном уровне - менее 20% ВВП. «Расходы на обслуживание займут в структуре расходов 4%, - заявила Татьяна Голикова. – При этом сами расходы посчитаны по весьма благоприятным ставкам, но если сохранятся те ставки, которые действуют сейчас, то естественно расходы на обслуживание (внутреннего долга) будут больше».
В своем выступлении Татьяна Голикова также подробно остановилась на прогнозировании отдельных показателей социально-экономического развития, инвестиционной политике государства и эффективности межбюджетных отношений.
Выступение Т.А.Голиковой на рассмотрении закона о бюджете-2016 в Государственной Думе (полный текст)
Уважаемый Сергей Евгеньевич!
Уважаемые депутаты!
В соответствии с Бюджетным кодексом, законом «О Счетной палате», регламентом Государственной Думы, Счетная палата представила заключение на проект закона «О федеральном бюджете на 2016 год», который сопровождается необходимыми материалами и законопроектами, по которым тоже даны соответствующие заключения, поскольку они влияют на его параметры.
Согласно требованиям Бюджетного кодекса проект бюджета основывается, в первую очередь, на прогнозе социально-экономического развития, который, в отличие от бюджета, представлен на три года и внесен в трех вариантах. При этом за основу для расчета бюджета принят базовый вариант, поэтому все оценки должны базироваться на нем.
В соответствии с законом о Счетной палате проекты бюджетов оцениваются как инструменты социально-экономической политики государства, осуществляется оценка качества прогнозирования доходов, использования бюджетных ресурсов, инвестиционной и долговой политики, а также эффективности межбюджетных отношений.
На этих 6 укрупненных блоках я бы хотела остановиться.
I. Прогнозирование отдельных показателей социально-экономического развития и проект федерального бюджета как инструмент социально-экономической развития.
Показатели ВВП и инфляции, учитываемые в составе статьи 1 федерального закона о федеральном бюджете.
В соответствии с базовым вариантом прогноза ожидается темп роста ВВП 100,7%. При этом темпы роста ВВП, которые ожидаются в 2015 году, оцениваются в 96,1%, то есть со снижением на 3,9 пункта.
По оценке Росстата, падение реального объема ВВП в III квартале 2015 года составило 4,1%. Таким образом, по итогам января-сентября 2015 года реальный объем ВВП снизился на 3,7%. Снижение динамики ВВП наблюдается впервые с 2009 года.
Правительство в своих оценках предполагает переход от заметного сокращения масштабов экономики к ее некоторому росту.
Вероятность реализации такого варианта существует благодаря ожидаемому росту материальных запасов и потребительского спроса, а, в дальнейшем - улучшения показателей внешнеторговой деятельности и восстановления инвестиционного спроса.
Однако представляется абсолютно неоднозначным вывод, сделанный в прогнозе, что рост этих показателей окажется достаточным для восстановления экономического роста в условиях снижения инвестиционной активности и при сохранении внешних финансово-экономических санкций.
По базовому варианту прогнозируется существенное снижение темпов инфляции: с 12,2% в 2015 году до 6,4% в 2016 году.
На 9 ноября 2015 года по сравнению с началом года уровень инфляции составил 11,5%. Ускорение инфляции вызвано главным образом значительным ростом цен на плодоовощную продукцию – на 2,5% за период с 3 по 9 ноября 2015 года (в октябре по сравнению с сентябрем - на 2,9%).
По нашим оценкам, уровень инфляции уже за 11 месяцев может достигнуть ожидаемого уровня 2015 года. Если эта тенденция сохранится до конца года, то ожидаемый уровень инфляции может составить 13-13,2%, а это усложнит исполнение прогнозируемого показателя снижения инфляции в 2016 году.
Для реагирования на складывающуюся в конце 2014 года экономическую ситуацию Правительство приняло в 2015 году антикризисный план. В настоящее время принятие такого плана не предполагается. А значит можно сделать вывод, что реализация тех мероприятий, которые были в антикризисном плане, должна быть в соответствующих государственных программах, с одной стороны, чтобы обеспечить преемственность между мероприятиями с целью их продолжения, с другой - чтобы достичь тех показателей социально-экономического развития, которые заявлены в прогнозе.
Что же в реальности происходит в бюджете.
Программами охвачено 55,1% проектируемого на 2016 год объема расходов, на 1,4 пункта выше, чем в 2015 году.
Программы сгруппированы, как и в предыдущие годы, по 5 основным направлениям: «Новое качество жизни», «Инновационное развитие и модернизация экономики», «Обеспечение национальной безопасности», «Сбалансированное региональное развитие» и «Эффективное государство».
Если исходить, как заявлено в прогнозе и бюджете, что основными факторами роста должны стать развитие инфраструктуры, модернизация материально-технической базы с ориентиром на импортозамещение, то в структуре приоритетов основное внимание должно быть сосредоточено на блоке «Инновационное развитие и модернизация экономики». Что же в реальности: это направление, по сравнению с 2015 годом сокращается на 1 процентный пункт.
Как ожидалось, на 1,4 пункта сокращается в структуре расходов такое направление, как «Новое качество жизни», куда включены программы «Развитие образования, здравоохранения», «Обеспечение доступным и комфортным жильем и коммунальными услугами граждан» и ряд других.
Отрадно, что увеличиваются направление «Сбалансированное региональное развитие» на 3,1 пункта, а также «Эффективное государство» на 0,2 пункта, правда, к сожалению, за счет расходов на обслуживание государственного долга, которые по сравнению с кассовым исполнением за 2014 год возрастают на 230 млрд. рублей.
Предполагается, что в 2016 году исполнение госпрограмм будет осуществляться по 1962 показателям с ростом на 59 против 2015 году. Однако, учитывая опыт 2014 года из предполагавшихся к выполнению 1704 показателей исполнено, по фактическим данным, 979, или 57,4%. При этом кассовое исполнение расходов составило 99,1%. Такая статистика говорит о двух проблемам:
1. неэффективности использования бюджетных средств;
2.нереалистичности планируемых показателей, которые закладываются в программы.
Обратимся к двум наиболее важным программам, параметры которых имеют некоторое увеличение по сравнению с 2015 годом, это «Развитие промышленности и повышение ее конкурентоспособности» и «Государственная программа развития сельского хозяйства». Не имея текстов программ, а только их паспорта, посмотрим на некоторые показатели.
«Развитие промышленности и повышение ее конкурентоспособности» - значения всех показателей снижены по отношению к ранее действующей редакции госпрограммы. Так, с 2014 по 2020 годы прирост высокопроизводительных рабочих мест в объеме 55,8% сокращен до 25,4%, физический объем инвестиций в основной капитал – с 43% до 16,9%, производство по виду экономической деятельности «Обрабатывающие производства», сокращено с 21,6% до 12,9% .
«Развитие сельского хозяйства» - на 1 октября 2015 года наблюдается достаточно низкое кассовое исполнение по таким подпрограммам, как «Развитие овощеводства открытого и защищенного грунта и семенного картофелеводства» (0%), «Развитие мелиорации земель сельхозназначения» (42,9%), «Развитие молочного скотоводства» (44,9%), «Устойчивое развитие сельских территорий» (53,8%). Почему привожу эти примеры. Потому, что в бюджете 2016 года эти направления получают существенное увеличение: соответственно, в 7,6 раза, на 18,7%, в 2 раза, на 26,7%.
Показатель «Удельный вес молока и молокопродуктов» российского производства по данным 2014 г. составил 78,3%, не достигнув пороговых значений Доктрины продовольственной безопасности (90%).
При этом предполагается, что он будет повышен до 34,35 млн. тонн. Но нам представляется, что с теми мерами, которые сейчас принимаются, этот показатель может быть не исполнен.
При этом я обращаю внимание, что по данным Росстата, в 2014 году уровень недозагруженных среднегодовых производственных мощностей по цельномолочной продукции составил 41% и не изменился по сравнению с 2013 годом.
Примеры можно приводить дальше.
II. Качество прогнозирования доходов.
В условиях отмены «бюджетного правила» расчеты этого параметра принципиально важны. Следует обратить внимание, что уже сейчас от Правительства звучат рассуждения, что в 2016 году доходы не будут выполнены на сумму от 500 млрд. руб. до 1 трлн. руб. Но это означает, что уже сейчас ставится под сомнение тот прогноз социально-экономического развития, который представлен как основа для формирования бюджета. Поэтому я хочу еще раз напомнить, что согласно Бюджетному кодексу, мы делаем бюджет на основе того показателя, который представлен. Если анализировать эту ситуацию, то по нашим оценкам, доходы не досчитаны на 91 млрд. руб.. В основном это НДС на импорт, который по нашим оценкам не досчитан на 58 млрд. руб.
Кроме того, не реализовано поручение Президента о необходимости внесения изменений в валютное законодательство, в части невозврата валютной выручки в Россию, а значит недополучения доходов и наблюдения безудержного роста штрафов за нарушения валютного законодательства, которые уже на 1 октября составили 896 млрд. рублей и возросли по сравнению с 1 января на 54% , а общий объем дебиторской задолженности по доходам уже составил на 1 октября 1,8 трлн. рублей.
III. Использование бюджетных средств.
Частично, характеризуя государственные программы, я уже на этой проблеме остановилась.
Но продолжу некоторые болевые темы:
Объем расходов по сравнению с 2014 годом увеличивается на 1,3 трлн. руб. в 2016 году. Это достаточно большая сумма в кризисный период. Что мы наблюдаем по увеличению роста дебиторской задолженности по авансам - 1,9 трлн. руб. Понятно, что частичный прирост связан с тем, что нужны оборотные средства, что есть ограничения по кредитованию, по высокой банковской ставке. Но мы наблюдаем и другой процесс. Мы наблюдаем достаточно высокие темпы роста и отсутствие по отдельным министерствам сокращения, а значит, мы наблюдаем отсутствие результата за те вложенные деньги, которые на это были направлены.
Неоднократно обсуждали тему взносов в уставные капиталы. Сейчас Правительством предложен соответствующий механизм, но нам кажется, что он не доработан. Он по-прежнему позволяет накапливать ту самую задолженность и видеть неполученные результаты. Мне кажется, что его надо существенно доработать во II-м чтении.
IV. Инвестиционная политика.
К сожалению, это у нас больная точка. И ФАИП формируется так, как формируется. Мы по вашему поручению на 1 января 2015 года проводили ревизию. И вы помните, что количество незавершенного строительства оценивается порядка 9 тыс. объектов на сумму 1 трлн. 969 млрд. рублей. К сожалению, ситуация связана с тем, что, планируя ФАИП, мы включаем туда объекты, которые в полном объеме не обеспечены соответствующей разрешительной документацией и 2016 год не исключение. Выборочные проверки показывают, что при объеме ФАИП 843 млрд. рублей по 260 объектам на сумму 160,2 млрд. рублей в той или иной мере документация отсутствует. Эта тема, которой тоже надо серьезно заниматься во 2-м чтении.
V. Долговая политика.
Бюджет на 2016 год сформирован с дефицитом в 3%. Основные источники его покрытия - Резервный фонд и заимствования, которые оценены в бюджете 1 трлн. рублей. С учетом неблагоприятной экономической конъюнктуры нам кажется, что такие заимствования достаточно проблематичны.
Но, тем не менее, я хочу отметить, что показатели госдолга в ВВП в 2016 году прогнозируется на уровне 15,7% и сохраняется на относительно безопасном уровне (менее 20% ВВП).
Расходы на обслуживание долга займут в структуре расходов бюджета 4%.
При этом сами расходы рассчитаны по весьма благоприятным ставкам, но если сохранятся те ставки, которые действуют сейчас, то естественно расходы будут больше.
Есть риски превышения расходов на обслуживание внешнего долга, так как рублевые эквиваленты рассчитаны по курсу 63,3 рубля за доллар США, а это почти уровень октябрьского курса доллара.
VI. Эффективность межбюджетных отношений.
Эта тема едва ли не самая чувствительная при планировании бюджета. С чем мы входим в бюджет 2016 года по консолидированным бюджетам регионов?
На 1 ноября 2015 года бюджеты действительно исполнены с профицитом в 500 млрд. рублей, но 93,8% приходится на 4 региона (Москва, С.-Петербург, Московская и Сахалинская области). Все остальное находится в достаточно критической зоне. 48 бюджетов исполнены с дефицитом. Если мы будем исполнять те параметры, которые себе запланировали бюджеты регионов, то за 2 месяца дефицит консолидированных бюджетов должен составить 1,5 трлн. рублей. Это невозможно и нереалистично, а, значит, расходы не будут исполнены у бюджетов регионов. Минфин планирует меньший дефицит, но все равно при его ожидаемой оценке почти 1 трлн. рублей дефицита бюджетов за 2 месяца 2015 года. Это означает, что нам кардинально надо поменять политику по 2015 и 2016 гг. по части межбюджетных отношений.
Но мне хочется сказать о другом. Часть из того, что мы делаем, - это абсолютно рукотворно. Это делаем мы сами.
Во-первых, межбюджетные трансферты не распределены в проекте бюджета на 37,9%, а это 606 млрд. рублей. Необходимо максимально делить это законом. 90 субсидий, по каждой из которых нужно выпустить нормативный документ. А это достаточно затянутая административная процедура, затягивание сроков перечисления в бюджеты регионов. Мы буквально вчера встречались с регионами. Регионам каждый месяц приходится менять свои законы о бюджетах, искать ресурсы. Где их берут? Если не получают в федеральном бюджете, значит берут в коммерческих банках Лидер по нераспределению и по количеству субсидий - Минсельхоз, на него приходится 41 субсидия. И только 17 распределено пока законом о бюджете. Ситуацию надо кардинально менять, нужно заниматься работой по консолидации субсидий.
Во-вторых, недоучет в оценках доходов регионов поступлений по КГН. Ситуация серьезно поменялась по сравнению с 2013 годом и недоучитывать ее и в 2015 и в 2016 годах нельзя.
В-третьих, переплата существенная, по нашим оценкам до 40 млрд. рублей, платежей за неработающее население из бюджетов субъектов Российской Федерации, а это тоже на них дополнительная нагрузка.
Этот список можно продолжить, но я хочу сказать следующее.
Несмотря на все проблемы этого бюджета, имеющиеся риски его исполнения, как по доходам, так и по расходам, его все-таки надо принимать в первом чтении и серьезно дорабатывать во втором. Я знаю, что Комитет по бюджету и налогам подготовил достаточно объемный проект постановления, и я надеюсь, что, если он будет реализован, то и бюджет получится более качественным документом.
Спасибо за внимание!