Правительство спешно ремонтирует закон о ЧС. Как это поможет борьбе с эпидемией?

Во вторник Госдума стремительно приняла в трех чтениях и передала на рассмотрение в Совет Федерации правительственный законопроект с поправками в федеральный закон о чрезвычайных ситуациях. В числе главных в этом пакете - поправка, которая призвана дополнить само понятие чрезвычайной ситуации: сразу после слова катастрофа в определении, прописанном в законе, теперь будет значиться распространение заболевания, представляющего опасность для окружающих . Изменения связаны с необходимостью экстренного реагирования на угрозу распространения COVID-19. Разбираемся, что мешает этому реагированию сейчас и как власти хотят это исправить. Что меняется? Поправки, о которых идет речь, вносятся в федеральный закон от 21.12.1994 № 68-ФЗ О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера . Кроме того, что в законе уточняется определение чрезвычайной ситуации (ЧС), дополняется статья 4.1 о функционировании органов единой государственной системы предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций. Дополнительные полномочия появляются у правительства. При угрозе возникновения или в случае возникновения отдельных ЧС кабинет министров сможет взять на себя координирующие функции - по сути, стать единым оперативным штабом, который будет согласовывать экстренные меры. Сейчас, согласно закону, правительство напрямую этими функциями не обладает. В повседневном режиме действует МЧС - федеральный орган исполнительной власти, уполномоченный на решение задач в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций. Ему подчинен подведомственный Национальный центр управления в кризисных ситуациях. Глава МЧС руководит Правительственной комиссией по предупреждению и ликвидации чрезвычайных ситуаций и обеспечению пожарной безопасности. Сейчас именно она принимает решение о федеральном уровне реагирования на ЧС, если ситуация имеет общенациональный характер или затронула два и более региона. Взяв на себя функции координирующего органа, правительство теперь само сможет вводить режим повышенной готовности или чрезвычайной ситуации на всей территории РФ или на какой-то ее части. Для чего это делается? В пояснительной записке к законопроекту сказано, что его цель - уточнить полномочия правительства в критических ситуациях. В случае чего премьер на угрозу ЧС будет реагировать сам, а не через какую-то комиссию, которую, к тому же, возглавляет не он. Вероятно, премьеру Мишустину кажется, что так будет быстрее и эффективнее. К тому же, это логично. На региональном уровне систему предупреждения и ликвидации ЧС возглавляют губернаторы, а на муниципальном - мэры. И именно они вводят режим повышенной готовности или чрезвычайной ситуации на своей территории. Поправки отчасти легализуют ту конструкцию, которую Михаил Мишустин уже собрал для борьбы с COVID-19, образовав и возглавив межведомственный координационный совет по противодействию коронавирусу. Важно и то, что одновременно правительству дается право устанавливать правила поведения при введении режимов повышенной готовности или чрезвычайной ситуации, обязательные для исполнения гражданами и организациями. Это задел в том числе на возможное ближайшее будущее - на случай, если эпидемия продолжит набирать силу. Во всех российских регионах уже больше недели действует режим повышенной готовности. Но на федеральном уровне такого режима пока нет. Если дело дойдет до этого (или, что еще серьезнее, до режима самого ЧС), у правительства будут законные основания предписать, как надо действовать россиянам, а как действовать нельзя. И эти правила будут иметь силу закона - в отличие от тех рекомендаций, которые сейчас вводят своими указами губернаторы. Что сейчас не так с ограничительными мерами в регионах? По состоянию на этот час режим самоизоляции и другие ограничительные меры ввели уже почти 70 регионов. Половина из них сделала это сразу после того, как об ужесточении карантинных мероприятий объявили Москва и Подмосковье, а глава правительства фактически призвал последовать их примеру . И тогда же юристы, в том числе те, кого никак не заподозришь в нелояльности системе, указали на юридическую шаткость таких решений. Лучше всех по поводу уязвимости региональных ограничений пояснил глава правозащитного объединения Агора Павел Чиков. По его словам, перечень введенных запретов больше соответствует тому, что допускается федеральным конституционным законом о чрезвычайном положении (№ 3-ФКЗ от 30.05.2001). В числе возможных ограничений закон упоминает карантин. Но ввести чрезвычайное положение в России или на части ее территории можно только указом президента, который еще и должен быть одобрен Советом Федерации. Не случайно в числе первых, кто возмутился указу московского мэра, оказался глава комитета Совфеда по конституционному законодательству Андрей Клишас. Сам столичный мэр (как и его последователи в регионах) при этом ссылается на закон о ЧС . Но, как отмечает Чиков, в этом законе не упоминаются (пока) эпидемии, в том числе как повод для введения режима ЧС. А формулировка иные бедствия не выглядит достаточной. Иначе с подачи правительства в закон сейчас не вносились бы срочные поправки. По мнению главы Агоры , к проблемной ситуации, которую хотят купировать власти, пока наиболее применим федеральный закон о санитарно-эпидемиологическом благополучии населения ( № 52-ФЗ от 30.03.1999 ). В нем также есть понятие карантин , который наделяет органы власти всех уровней полномочиями по введению различных ограничений. Но, например, в указе Собянина (как во многих аналогичных) ссылок на этот закон нет. Более того, не во всех случаях решения руководителей субъектов пока подкреплены предписаниями главных санитарных врачей в регионах. Но даже там, где такие предписания были, конструкция все равно может оказаться юридически небезупречной. Бывший министр общественной безопасности Челябинской области Евгений Савченко даже не исключает , что могут последовать возражения со стороны органов прокуратуры. Но пока о таких действиях региональных прокуроров неизвестно. Зато известно о первых попытках общественников оспорить действия высших должностных лиц в своих регионах. В итоге даже представители региональных властей вполголоса признают, что изданные распоряжения об обязательной изоляции в большей мере рассчитаны на сознательность граждан, нежели на полное законопослушание. Впрочем, практика первых дней изоляции показала, что при необходимости следуют меры, все же обязательные к исполнению. Так, например, было с одним из строительных гипермаркетов в Екатеринбурге, который в выходные останавливал работу, следуя точечному предписанию Роспотребнадзора. Почему не вводится именно карантин? Опрошенные Znak.com представители медицинских округов говорят, что власти действительно могли бы опереться не на № 68-ФЗ (о ЧС), а № 52-ФЗ (о санитарно-эпидемиологическом благополучии). И спокойно вводить любые ограничения, которые посчитали бы достаточными территориальные органы Роспотребнадзора, вплоть до самого настоящего карантина. Тем более, что Дума одновременно приняла и ужесточающие поправки в Уголовный кодекс, которые будят доселе фактически спавшую статью 236 (Нарушение санитарно-эпидемиологических правил). Но, как уже было сказано, в написанных под копирку губернаторских указах санитарный закон не упоминается. То, что события пошли по этому сценарию, некоторые даже считают признаком слабости ведомства, возглавляемого сегодня Анной Поповой. И намекают, что при Геннадии Онищенко, предшественнике Поповой в должности главного санитарного врача России, было бы иначе. На сайте самого ведомства найти разъяснений на этот счет не удалось. Впрочем, тот же Павел Чиков вообще сомневается в праве санитарных врачей останавливать работу бизнеса в мегаполисах и запрещать жителям городов выходить из дома. Сомнения есть и у других юристов, которые напоминают, что есть статья 55 Конституции РФ (допускающая ограничения прав и свобод граждан, но только федеральным законом). И задаются вопросом, нельзя ли толковать эту статью так, что предписание главного санитарного врача - слишком слабый акт, чтобы ограничивать право граждан на свободное передвижение? Как бы там ни было, № 68-ФЗ уже не впервые используется там, где, казалось бы, речь идет именно о санитарно-эпидемиологическом благополучии населения. Когда в 2018 году в Челябинске из-за конфликта властей и компаний по вызову твердых бытовых отходов случился мусорный коллапс, поначалу тоже вспоминали о № 52-ФЗ. Но в конце концов был введен режим ЧС , в том числе, как стало понятно позже, потому что это развязало руки местным чиновникам по части проведения муниципальных закупок. В этом смысле закон о ЧС оказался просто удобней.