Как контролировать достижение национальных целей
В декабре прошлого года прошла V научно-практическая конференция «Достижение национальных целей развития Российской Федерации (региональный аспект): современные методы и инструменты контроля», организованная Главным контрольным управлением города Москвы и Российским экономическим университетом им. В. Г. Плеханова.
Награды студентам
В рамках конференции состоялось награждение победителей III Международной студенческой онлайн-олимпиады «Финансовый контроль и аудит». В соревновании приняли участие 158 человек. Победителями стали студенты Российского экономического университета им. В. Г. Плеханова Татьяна Кириллина (первое место), Екатерина Тарасова, Анастасия Комарова (второе место), Диана Растуткова (третье место). Дипломы вручили ректор РЭУ В. И. Гришин и председатель наблюдательного совета государственной корпорации — Фонда содействия реформированию ЖКХ С. В. Степашин.
Модератор пленарного заседания конференции, министр Правительства Москвы, начальник Главного контрольного управления Москвы Е. А. Данчиков обозначил основные задачи, которые требуется решить на пути достижения национальных целей. В частности, необходимо обеспечить скоординированность действий всех участников процесса, создать правильную методологию и достичь баланса интересов тех, кто ежедневно занимается реализацией национальных, федеральных и региональных проектов, и тех, кто осуществляет контроль.
Нужны дополнительные ресурсы
В последнее время, как отметил председатель наблюдательного совета государственной корпорации — Фонда содействия реформированию ЖКХ С. В. Степашин, на различных площадках ведутся дискуссии о качестве национальных проектов и их ресурсной обеспеченности. Конечная цель национальных проектов — поставить экономику страны на новые рельсы. По справедливому мнению специалистов, формированию крупных ресурсных проектов, а нацпроекты именно таковыми и являются, должны были предшествовать глубокая проработка их общей бизнес-модели и экспертная оценка. «И имеющийся сегодня методологический вакуум правительству страны, и прежде всего Минэкономразвития России, необходимо устранять, поскольку среднесрочные цели как минимум должны вписываться в азимут долгосрочных целей развития нашей страны», — указал Степашин.
По его словам, для осуществления реального социально-экономического прорыва необходимы дополнительные меры, включая привлечение в экономику дополнительных ресурсов. Но проблема реализации намеченного кроется еще и в том, что уже запланированные расходы исполняются достаточно низкими темпами. Предположения, озвученные Счетной палатой РФ в 2019 году, — 1 триллион рублей не будет потрачен. При этом освоение средств — лишь одно из условий своевременной и полной реализации амбициозных планов. Сравнительно быстрыми темпами используются деньги в рамках, например, нацпроекта «Демография», тем не менее 2019-й стал четвертым годом, в котором фиксируется отрицательная динамика рождаемости.
Более детально Степашин проанализировал реализацию национального проекта «Жилье и городская среда», показатели которого 11% регионов считают неисполнимыми. «Сегодня по этому проекту ежегодно пять миллионов семей должны улучшать свои жилищные условия. Что имеем на деле? Показатели по сокращению аварийного жилья перевыполнены в четыре раза. Но федеральный проект „Обеспечение устойчивого сокращения непригодного для проживания жилищного фонда“ — пока единственный настолько успешный», — отметил он. Создаваемая в течение 20 лет система переселения граждан из ветхого и аварийного жилья заработала в полную силу, это как раз и входит в слагаемые успеха, а не только своевременное направление бюджетных средств.
Серьезных опасений не вызывает и реализация федерального проекта «Формирование комфортной городской среды» в отличие от двух других: «Жилье» и «Ипотека». Ипотечное кредитование для большей части населения остается непосильным. Несмотря на снижение ключевой ставки Центробанка до 6,25%, стоимость жилищных кредитов в стране по-прежнему остается самой высокой в мире. Угроза невыполнения показателей федерального проекта «Жилье» связана со снижением рентабельности строительного бизнеса, износом основных фондов, сокращением спроса на жилье, что является в том числе и следствием падения доходов населения, а также сверхурбанизацией нашей страны.
Контроль и мониторинг реализации нацпроектов — сейчас очень важная тема. И, по мнению Степашина, свидетельством того, что сегодня выстраивается новая система контроля, стало решение о проведении ежегодного Всероссийского форума «Национальное развитие».
Заместитель председателя Совета Федерации Н. А. Журавлев отметил, что в настоящее время у нас только формируется комплексная и эффективная система мониторинга и контроля реализации национальных проектов. «Данная система должна позволять оценивать в целом ход исполнения и финансирование проектов и роль в этом процессе федеральных органов власти и органов власти субъектов РФ», — подчеркнул он.
Строим экономику показателей?
О контроле достижения национальных целей рассказала заместитель председателя Счетной палаты РФ Г. С. Изотова. Этот контроль Счетная палата осуществляет ежемесячно в оперативном режиме, а также практически по каждому национальному проекту проводит тематические экспертно-аналитические мероприятия. При этом внешний контролер использует инструментарий стратегического аудита, рассматривая не только результат проводимых мероприятий, но и риски их реализуемости, а также предполагаемые социально-экономические эффекты. Промежуточные итоги мониторинга реализации нацпроектов определили большие системные проблемы. Причем, как отметила заместитель председателя Счетной палаты РФ, многие из них уже были понятны в конце 2018 года, но до сих пор не решены. Более того, аналогичные проблемы были зафиксированы и при реализации майских указов Президента РФ 2012 года, что привело к неполному их исполнению и неполучению всех ожидаемых эффектов.
Сегодня тормозом движения к заветным целям, как считает Счетная палата, является громоздкая система управления нацпроектами. «На федеральном уровне выявлены проблемы по увязке управления достижением 9 национальных целей и реализацией 13 нацпроектов, которые в свою очередь реализуются в рамках госпрограмм и региональных проектов. Но при этом национальные цели и нацпроекты связаны между собой довольно условно, и совокупность мер нацпроектов не приводит к достижению национальной цели. Для реализации цели национального роста необходимы значительные институциональные изменения, которые в настоящее время не предусмотрены», — подчеркнула Изотова. Взаимодействие федеральных органов исполнительной власти и субъектов находится на низком уровне, причем это относится и к этапу формирования национальных, федеральных и региональных проектов. Региональные показатели устанавливались без учета реальных возможностей субъектов в отсутствии прозрачной методики их определения. Счетная палата опасается, что это приведет либо к неисполнению показателей, либо к их искажению.
Еще одна проблема — в паспортах нацпроектов нет достоверной информации о рисках их реализации: либо она отсутствует совсем, либо требование к ее отражению соблюдено формально. Кроме того, до сей поры не обеспечена система мониторинга и контроля реализации национальных проектов, позволяющая получать актуальную информацию о протекающих процессах, достижении показателей контрольных точек. Информация о реализации региональных проектов агрегируется в ручном режиме и поступает с опозданием. По утвержденным показателям в большинстве случаев невозможно провести качественную оценку сделанного.
«Мы ставим главный вопрос: даст ли то или иное действие власти реальный эффект, который отразится на жизни граждан. Часто заложенные показатели не имеют отношения к жизни. Вместо экономики для людей мы строим экономику показателей. Это не значит, что от показателей нужно отказаться, это значит, что нужно сконцентрироваться на некотором небольшом их числе, которые бы стали максимально информативными», — завершила свой доклад представитель внешнего контроля.
Прослеживаемость расходов
Руководитель Федерального казначейства Р. Е. Артюхин рассказал о том, как строится работа по обеспечению прослеживаемости результатов национальных проектов. Он отметил, что в Российской Федерации фактически создана новая система проектного управления, которая задействует федеральный, региональный и муниципальный уровни. Основное отличие от применяемого в стране принципа бюджетирования, ориентированного на результат, заключается в том, что госпрограммы никогда не каскадировались на уровень регионов и тем более на уровень муниципалитетов. Что же касается нацпроектов, то сейчас впервые между федеральными органами исполнительной власти и субъектами РФ заключены так называемые безденежные соглашения, в которых посредством установления целевых региональных показателей национальные цели декомпозированы на уровень регионов.
В настоящее время в рамках проектов подписано 64 720 государственных и муниципальных контрактов, в рамках которых в том числе должно быть создано 2862 объекта капитального строительства. «В системе „Электронный бюджет“ создана информационная система, оператором которой является Минфин России. В ней содержатся все паспорта региональных проектов с указанием всех контрольных точек. Такой подход тоже применен впервые. И мы, контролеры, должны не просто проконтролировать, не просто предупредить, но показать риски и помочь реализовать мероприятия национальных проектов», — сказал Артюхин.
Как обеспечивается прослеживаемость бюджетных средств, когда они уже пошли по цепочке к подрядчикам и субподрядчикам, рассказала заместитель директора Федеральной службы по финансовому мониторингу Г. В. Бобрышева. Свою работу Росфинмониторинг выстраивает на основе оценки рисков вовлеченности тех или иных юридических или физических лиц в проведение незаконных финансовых операций. К таким незаконным операциям относятся мошенничество, присвоение, растрата, незаконное присвоение НДС, уклонение от уплаты налогов и т. д.
В 2018 году Росфинмониторинг в рамках межведомственного взаимодействия завершил работу по проведению национальной оценки рисков, и финансово-бюджетная сфера была определена как одна из основных проблемных зон экономики. В первый год реализации национальных проектов заключено более 64 тысяч контрактов, и в поле зрения Федеральной службы по финансовому мониторингу попало более трех тысяч исполнителей, чьи операции имели признаки сомнительных, на общую сумму 134 миллиарда рублей. Как сказала Бобрышева, Росфинмониторинг передал порядка 470 материалов в правоохранительные и надзорные органы, возбуждены уголовные дела, расторгнуты контракты на сумму более миллиарда рублей.
Совместно с Федеральной антимонопольной службой Росфинмониторинг ведет работу и по предотвращению картельных сговоров, результаты которой исчисляются суммой порядка 10 миллиардов рублей. «И это только начальный этап реализации национальных целей, и это не может не беспокоить, — отметила Бобрышева. — Но работа, которая сейчас выстраивается на основе того опыта, который мы уже получили в рамках работы в системе межведомственного контроля — я говорю о контроле закупок в сфере гособоронзаказа и казначейском сопровождении закупок — позволит нам увидеть риски нарушений на ранней стадии». И сегодня, по мнению Росфинмониторинга, в систему межведомственного контроля должен войти частный сектор и стать ее полноценным участником. Речь идет о конечных исполнителях контрактов. Именно повышение прозрачности их деятельности, устойчивая обратная связь, которую они будут давать контролирующим органам и следствием которой станет консультационная работа контролеров, позволит снизить опасность невыполнения глобальных планов.
В пленарном заседании также приняли участие заместитель начальника Контрольного управления Президента РФ В. В. Летуновский, начальник контрольно-аналитической службы генерального директора — председателя правления ОАО «РЖД», руководитель Центра социальной безопасности и рискологии ИСПИ РАН, профессор базовой кафедры финансового контроля, анализа и аудита Главного контрольного управления Москвы РЭУ имени Г. В. Плеханова М. И. Бесхмельницын и главный аудитор Банка России В. П. Горегляд.
С. В. МАРТЫНЕНКО