Миграционная политика должна быть последовательной

Экспертные оценки уровня теневой занятости мигрантов в России в 2013 году мало отличались от оценок начала 2000-х годов, напоминает старший преподаватель факультета мировой политики МГУ им. М.В. Ломоносова Ольга Троицкая в докладе "Сценарии для российской миграционной политики: ужесточение vs. либерализация". Число нелегальных мигрантов составляет, по разным данным, от трех до пяти миллионов человек.

Незаконный въезд и трудоустройство иностранцев в России, по мнению эксперта, стимулирует комбинация либеральных и ограничительных инструментов - смешанный миграционный режим со странами СНГ. Опыт Великобритании, Франции и США показывает, что для эффективности миграционной политики Россия должна следовать какому-то одному курсу - или либерализации, или сдерживания миграции, а не ограничиваться половинчатыми мерами.

С одной стороны, Россия поддерживает безвизовый режим со странами СНГ - с тем, чтобы обеспечить свободу перемещения в регионе и увеличить иммиграцию.

С другой стороны, в России действуют достаточно жесткие правила трудоустройства для граждан бывших республик СССР. Так, ограничивается квотой число разрешений на работу для иностранцев, предусматривается наказание для организаторов незаконного трудоустройства мигрантов. Эти меры призваны помочь держать иммиграцию под контролем и защищать российский рынок труда.

Однако такой смешанный миграционный режим обычно эффективно действует только между развитыми странами, например, между США и Канадой или между США и странами ЕС, отметила Ольга Троицкая. В этом случае, ограничение доступа иностранцев к рынку труда защищает права граждан на приоритетное получение работы, а открытые границы позволяют мигрантам свободно перемещаться в поисках трудоустройства и гибко реагировать на изменения спроса. Незаконная миграция в этом случае минимальна, подчеркивает автор доклада, так как иммигранту из развитой страны, не нашедшему работы, обычно выгоднее бывает вернуться домой, чем переходить на статус нелегала за границей.

Между развитой и развивающейся страной "гибридный" миграционный режим оказывается неэффективным, пишет Троицкая. Выгоды от иммиграции из бедной страны в богатую столь высоки, что превышают любые потенциальные издержки от нарушения закона. К тому же открытые границы упрощают иммигрантам въезд. При этом внутренние регулирующие механизмы - квоты и другие ограничения - не производят ожидаемого эффекта, а лишь способствуют выдавливанию мигрантов в теневой сектор. Этот урок в свое время усвоили многие развитые страны, открывшие границы для мигрантов из развивающихся стран. В итоге большинство из них следуют одному определенному курсу.

В первые десятилетия после Второй мировой войны Франция, Германия, Бельгия и Нидерланды, испытывая дефицит рабочей силы, открыли границы для мигрантов из бывших колоний и Турции, а США - для рабочих из Мексики. Великобритания объявила всех жителей стран Содружества наций (межгосударственного объединения с участием самой Великобритании, ее бывших доминионов, колоний и протекторатов) "британскими подданными", то есть, по сути, гражданами с правом свободного въезда и трудоустройства в Соединенном Королевстве. Впрочем, уже к 1970-м годам такой подход в Европе и США был признан ошибкой.

Оказалось, что развитые страны не смогли ни контролировать численность мигрантов в условиях открытых границ, ни обеспечить их возвращение на родину. Процессы семейного воссоединения иностранцев продолжались. Формировались крупные мигрантские общины, что в итоге мешало интеграции, поясняет Троицкая.

Уже в 1970-1980-х годах почти все страны Запада закрыли границы с развивающимися странами, поставлявшими трудовых мигрантов. Западноевропейские страны ввели визовый режим со странами Северной Африки и Ближнего Востока. Великобритания отменила все привилегии для жителей африканских и азиатских стран - членов Содружества наций. США прекратили привлекать мексиканских рабочих.

Так или иначе, в долгосрочной перспективе ограничительный сценарий вызвал негативные последствия. Во-первых, закрытие границ заставило уже прибывших мигрантов осесть и перевезти в страну свои семьи. Во-вторых, повысился уровень нелегальной миграции. Наконец, усиление пограничного контроля повысило нагрузку на налогоплательщиков, поскольку оказалось затратным.

Вместе с тем, замечает докладчик, именно визовый барьер позволил развитым странам сузить потоки неквалифицированной трудовой миграции и создать условия для селективной миграционной политики - качественного отбора иммигрантов на основе квалификации и способности к интеграции.

Этот миграционный курс означает свободу перемещения и трудоустройства. Его преимущество состоит в том, что "он не пытается противодействовать объективным процессам, расходуя огромные ресурсы принимающих государств, а расширяет поле для функционирования миграционных потоков", указывает эксперт. Доступ иммигрантов к рынку труда открыт, что повышает гибкость в использовании рабочей силы и снижает привлекательность теневой занятости.

Такой подход выбрали западноевропейские страны в отношении выходцев из Южной и Восточной Европы в рамках европейской интеграции. Европейское экономическое сообщество - впоследствии Европейский союз - пережил череду расширений, включая в себя страны с более низким уровнем жизни и большим миграционным потенциалом. При этом западноевропейские страны опасались массовой иммиграции из Италии, Испании, Португалии и Греции, а также стран Центральной и Восточной Европы. Не случайно в отношении новых членов объединения был введен переходный период от двух до семи лет, в течение которого граждане этих стран должны были получать разрешение на работу наравне с другими иностранцами. Тем не менее, по истечении переходного периода граждане новых стран-членов ЕС получали свободу перемещения и трудоустройства.

В итоге опасения по поводу массовой иммиграции не подтверждались, отмечает эксперт. Ее сдерживали незнание языков, отсутствие опыта работы в стране приема, недоверие работодателей к иностранным дипломам, а также национальные институты защиты занятости.

Кроме того, такой сценарий способствовал возвращению иностранцев на родину. "Иммигранты из новых стран-членов ЕС в большинстве своем были заняты на работе, не соответствующей уровню их квалификации, и работа за рубежом была для них, скорее, временным решением", - подчеркнула Троицкая.

Вместе с тем, у либерального миграционного режима есть существенные недостатки, говорится в докладе. Так, в краткосрочной перспективе миграционные потоки усиливаются, что ведет к росту напряженности в стране приема. В Великобритании, к примеру, массовый приток неквалифицированных рабочих из Польши и Румынии вызывал серьезные претензии к действующему правительству.

Еще одна проблема при либеральном подходе к миграции состоит в том, что принимающее государство лишается гибкости при принятии решений и уже с трудом контролирует приток иностранцев. Так, попытки Франции в начале 2011 года восстановить пограничный контроль с Италией (после того, как там скопилось множество беженцев из североафриканских стран), вызвали противодействие со стороны других государств Евросоюза.

Наконец, при свободной иммиграции принимающие государства становятся уязвимыми перед социально-экономическими и политическими проблемами стран-партнеров: любое потрясение приводит к массовому выезду в более благополучные страны.

Для повышения контроля над миграцией России нужно изменить миграционный режим с государствами СНГ, не входящими в Единое экономическое пространство, - выбрать или либерализацию, или сдерживание. В то же время выбор в пользу более предпочтительного либерального сценария упирается в то, что в стране "сохраняется противоречие между стратегическими приоритетами высшего руководства, с одной стороны, и мнением большинства населения - с другой", отмечает Троицкая.

С одной стороны, "сверху" действует установка на укрепление евразийской интеграции - строительство Евразийского союза, в котором граждане смогут выбирать себе место жительства. С другой стороны, рост антииммигрантских настроений в обществе порождает спрос на ограничительный сценарий.

По данным опроса Левада-центра в июле прошлого года, 84% населения поддерживают введение визового режима с республиками Средней Азии и Закавказья. Такая позиция делает либерализацию иммиграции заведомо непопулярной в стране. "В результате правительству приходится ограничиваться половинчатыми мерами, вводя очередные точечные ужесточения миграционного режима при сохранении свободы перемещения в рамках СНГ", - резюмирует Ольга Троицкая.

См. также:

Судьба континентальной интеграции зависит от РоссииМигранты следуют за инвестициямиМигранты и экспатыТрудовые мигранты не конкурируют с аборигенамиМиграция между регионами бессмысленна или невозможнаИммигрантские столицы Европы, от Лондона до Москвы