Бюджетные риски и их влияние на бюджетный процесс в муниципалитетах
0
Александр Владимирович ФРЫГИН, начальник финансового управления Администрации городского округа Щелково, доцент Финансового университета при Правительстве РФ, кандидат экономических наук
В прошлом году в бюджет городского округа Щелково поступило немного больше доходов, чем в консолидированный бюджет Щелковского района в 2019 году[1] (10,5 миллиарда рублей и 10,4 миллиарда рублей, в том числе налоговые и неналоговые доходы составили 5,4 миллиарда рублей и 5,3 миллиарда рублей соответственно). Расходная часть бюджета в 2020 году исполнена на 95% (при плане 10,6 миллиарда рублей исполнение составило 10,1 миллиарда рублей). Наличие неиспользованных остатков связано в основном с переносом строительства школ и детских садов на более поздний срок. К кредитным ресурсам банков и вышестоящих бюджетов мы не прибегали (таблица).
Таблица. Основные характеристики бюджета городского округа Щелково, млн руб.
Отчет
Отчет
План
2019
2020
2021
2022
2023
ДОХОДЫ, всего
10 432,5
10 523,8
10 243,6
8929,5
8853,6
Налоговые и неналоговые доходы
5345,6
5399,5
5070,2
4098,1
4153,8
Безвозмездные поступления
5086,9
5124,3
5173,4
4831,4
4699,8
РАСХОДЫ
9961,9
10 121,3
11 216,8
9576,6
9545,1
Условно утвержденные расходы
118,8
242,6
ДЕФИЦИТ (—)/ПРОФИЦИТ (+)
+470,7
+150,1
—973,2
—647,1
—691,5
Объем муниципального долга
0,0
0,0
0,0
0,0
0,0
Вместе с тем в ходе исполнения бюджета в период кризисных явлений еще более ярко обозначились имеющиеся проблемы, на которых сегодня хотелось бы остановиться.
По общему определению принцип сбалансированности предполагает соответствие объема предусмотренных бюджетом расходов суммарному объему доходов и поступлений из источников финансирования дефицита бюджета. Как правило, бюджеты муниципальных образований утверждаются с дефицитом. К примеру, в Московской области на 2021 год из 65 муниципалитетов 63 приняли дефицитный бюджет, суммарный объем дефицита составил 24,3 миллиарда рублей.
Действующее законодательство предусматривает источники покрытия дефицита местных бюджетов. Реальными из них можно считать два — остатки на счетах, образовавшиеся на 1 января планируемого года, и кредитные ресурсы. Остальные из-за своей малозначительности (продажа акций, возникновение прав регрессного требования и т. д.) или трудностей реализации (размещение ценных бумаг) являются практически невостребованными.
Тесно увязанной с данным вопросом становится проблема долговой зависимости муниципалитета. Просчитав имеющиеся ресурсы и обязательства, уже несколько лет назад мы пришли к выводу о возможности формирования бюджета без привлечения заемных средств. Этот вывод базируется на следующем. Кредитные ресурсы целесообразно привлекать на какие-то проекты, требующие значительных капитальных вложений. И в этой части городскому округу Щелково, как и всем муниципалитетам региона, существенную помощь оказывает область, несущая при софинансировании расходных обязательств муниципалитетов по строительству объектов социальной сферы и реализации инфраструктурных проектов львиную долю затрат. И за это мы благодарны.
Направлять же кредиты на решение текущих задач представляется не совсем правильным. Однажды взяв в долг, становится соблазнительным брать кредиты вновь и вновь в нарастающей пропорции. Гораздо более трудным, но тем не менее разумным является риск-ориентированный подход к планированию бюджетных показателей, где важно учесть максимум последствий (положительных и в первую очередь отрицательных), которые окажут влияние на ход исполнения бюджета.
Представляется, что учет рисков как таковых должен в перспективе стать ключевым элементом внутреннего финансового контроля, который должен свестись к реализации определенных процедур, а именно:
выявление бюджетных рисков: прогнозирование, то есть определение, какие факторы могут негативно повлиять на планирование бюджетных показателей и по какой причине;
оценка бюджетных рисков: установление количественного значения бюджетного риска на определенный период времени (текущий год и плановый период) — вероятности его реализации и степени влияния;
реакция на риски: выработка предложений по их учету в ходе бюджетного процесса и возможной минимизации или устранения.
Риск-ориентированный подход к планированию бюджетных показателей позволяет учесть максимум последствий (положительных и в первую очередь отрицательных), которые могут оказать влияние на ход исполнения бюджета
Методика прогнозирования поступлений
Риски неэффективности утвержденной методики прогнозирования поступлений доходов в бюджет. Общие требования к методике прогнозирования поступлений доходов в бюджеты бюджетной системы РФ утверждены постановлением Правительства РФ от 23 июня 2016 года № 574. В соответствии с ним она разрабатывается по каждому виду доходов и имеет описание показателей для расчета прогнозного объема поступлений по этому виду с указанием источника данных.
Однако ни один из источников данных не представляет собой безусловно достоверный источник информации для прогнозирования доходов. Механизмы определения и использования корректирующих сумм поступлений в конкретных ситуациях могут быть разными, и их сложно установить в методиках прогнозирования поступлений доходов. Поэтому разрабатываемые методики не являются абсолютными. В то же время несоответствие методики прогнозирования общим требованиям или отступление от утвержденной методики при прогнозировании поступлений классифицируется контрольными органами как нарушение при планировании (прогнозировании) поступлений в доход бюджета.
Недостижение плана
Риски недостижения запланированного показателя по доходам. Бюджетные риски, возникающие при планировании доходов бюджета, можно разделить по нескольким критериям в зависимости от поставленных целей. К самым значимым следует отнести те из них, которые реализуются в ходе бюджетного процесса с высокой степенью вероятности. Это, в частности, предоставление налоговых льгот физическим и юридическим лицам. К примеру, в городском округе Щелково льготы (технические налоговые расходы) по уплате земельного налога предоставлены во избежание встречных потоков всем муниципальным учреждениям социальной сферы (образование, культура, физическая культура и спорт). По предварительной оценке, в 2021 году они составят 60 миллионов рублей и будут реализованы со стопроцентной степенью определенности. Поэтому при планировании расходов на финансовое обеспечение указанных отраслей денежные средства на эти цели не закладываются.
Серьезным риском необходимо считать учет начисленных сумм согласно форме № 5-МН «Отчеты о налоговой базе и структуре начислений по местным налогам» по организациям-банкротам. Процедуры банкротства по ним находятся в разных стадиях, а общий размер задолженности на середину текущего года составляет 64 миллиона рублей. Здесь важно совместно с налоговыми органами и службой судебных приставов отследить возможные суммы и сроки поступлений, исходя из объема банкротной массы и установленной очередности платежей. Особое внимание устанавливается в отношении крупных задолжников (ОАО «Щелковский районный рынок» — 22,1 миллиона рублей, ООО «Отель» — 14,4 миллиона рублей, ООО «ПКФ-Стройбетон» — 5,5 миллиона рублей и т. д.).
Учесть нюансы
Немалый риск несут расчеты, основанные на динамике поступления платежей, если не вникать в их суть. Так, при общем объеме плановых доходов по арендной плате за земельные участки 258,1 миллиона рублей поступления по двум срокам уплаты (всего четыре ежеквартальных платежа) составили 185 миллионов рублей, или 71,7%. Но здесь следует учесть, что свыше 30 миллионов рублей поступило от крупнейшего арендатора — ООО «Аверус» в качестве погашения задолженности за ряд прошлых лет. Следовательно, рассматривать значительную положительную динамику роста по сравнению с соответствующим периодом прошлого года, когда поступило 122,1 миллиона рублей, или свыше 50%, в целях планирования представляется неправильным. Показатели должны быть сопоставимыми.
Рассмотрение конкретных фактов хозяйственной деятельности крупных плательщиков основного доходного источника городского округа — налога на доходы физических лиц (с учетом дополнительного норматива отчислений НДФЛ обеспечивает 65,1% общего объема налоговых и неналоговых доходов) также дает информацию о возможных бюджетных рисках. По итогам истекшего года по десяти крупнейшим плательщикам в консолидированный бюджет области получено НДФЛ на 160 миллионов рублей меньше, чем в предыдущем году. Доля городского округа по данному налогу с учетом дополнительного норматива составляет чуть меньше половины. Превышение по остальным плательщикам из первой двадцатки (около 100 миллионов рублей) не позволило перекрыть эту сумму. Отсюда в основном и сложился низкий (13,3%) по сравнению со среднеобластным (19,5%) темп роста доходов в целом.
Причины здесь могут быть разные (вложение прибыли в инвестиции вместо выплаты дивидендов, значительные выплаты в истекшем году и отсутствие таковых в текущем и т. д.), но все это следует брать во внимание. Ужесточение миграционной политики также повлияло на поступление налога. Так, доходы от НДФЛ в виде фиксированных авансовых платежей с доходов, полученных иностранными гражданами, уменьшились на четверть. Снижение связано с уменьшением количества приобретаемых иностранными гражданами при сохранении стоимости патента.
Отдельного изучения требует проблема потерь местного бюджета, связанных с введением налога на профессиональный доход. Отчисления от данного налога в муниципальные бюджеты не осуществляются, а ряд работодателей в целях экономии средств на выплату заработной платы (на уплату НДФЛ и взносов в государственные внебюджетные фонды) предпочитают заключить прямые договоры с самозанятыми гражданами.
Бюджетные расходы
Следующая группа бюджетных рисков связана с бюджетными расходами. Первое, что видно наиболее наглядно, — невыполнение плановых назначений доходной части бюджета автоматически приводит к недофинансированию запланированных мероприятий. Так, в Московской области выполнение плана по налоговым и неналоговым доходам не обеспечило в 2019 году 30 муниципальных образований, в 2020 году — 11, что составило соответственно 46,8 и 17,2% их общего количества. Что касается исполнения бюджета по расходам, то ни в 2019, ни в 2020 году ни одно муниципальное образование его не обеспечило. К примеру, в прошлом году плановые назначения выполнены от 86,1% в городском округе Озеры до 99,1% в городском округе Королев. А общая сумма недоосвоенных средств по всем муниципалитетам области составила 17,8 миллиарда рублей, или 4,7%.
В ходе исполнения бюджета по расходам важно разработать механизмы управления рисками для решения возникающих проблем. При этом сама система управления не должна становиться источником потрясений, а являться предсказуемой, целостной и обеспечивать достаточный контроль за ситуацией (рисунок).
Организация закупок
Одним из значительных факторов бюджетных рисков является действующая система закупок товаров, работ и услуг. Сложная по форме схема организации закупок является во многом препятствием для выполнения задач социального характера и развития муниципальных образований. Это исходит из того, что регулятивная деятельность направлена в основном на совершенствование процедуры и чистоты проведения закупок, а не на достижение их результативности и приобретения товаров (работ, услуг) надлежащего качества. Превалирование процедурных вопросов над сущностными усиливает разрыв между задекларированными целями и имеющимися механизмами по их достижению.
Конкретные процедуры зачастую приводят к снятию ответственности с заказчиков в тех случаях, когда все делается в соответствии с законодательством, а конечный результат оказывается не тот, которого ожидали. Другими словами, экономический эффект (средства освоены) получен, а социальный (степень удовлетворенности конечным результатом) — нет. А ведь в первую очередь на получение именно социального результата нацелены такие инструменты, как муниципальные программы, финансовый мониторинг, налоговое и тарифное регулирование и т. д.
Исполнение контрактов
Рисковым моментом в процессе расходования бюджетных средств является и система исполнения контрактов. Если процедуры планирования закупок, определения поставщика, заключения контракта в целом урегулированы, то вопрос исполнения контрактов имеет несколько слабых мест:
ненадлежащее оформление документов и сведений, направляемых в ЕИС (неполный набор, нарушения в сроках подписания, наличие параллельных документов);
отсутствие информации о текущем исполнении контрактов (заказчик не подписывает документы и не дает мотивированного отказа, нарушаются сроки оплаты контракта);
нарушения при отправлении документов и сведений об исполнении контрактов в ЕИС.
С целью исключения подобных случаев в Московской области разработана подсистема ПИК (портал исполнения контрактов) единой автоматизированной системы управления закупками. Основной ее задачей является отслеживание сроков поставки, приемки и оплаты товаров (работ, услуг). При этом стало возможным не только выявление нарушений, но и их предотвращение на ранних стадиях, а также принятие мер к нарушителям в сфере закупок.
По формальным основаниям
Серьезной проблемой для муниципальных образований продолжают оставаться риски невыполнения условий предоставления субсидий и возврата средств субсидий в полном объеме. Законодатель, который идет по пути либерализации финансовой ответственности за указанные нарушения (Федеральный закон от 26 июля 2019 года № 199‑ФЗ), предоставил регионам право самим определить ее меру. И зачастую основным требованием независимо от степени тяжести совершенного нарушения является полный возврат субсидии. Тем самым во многом дискредитируется сама идея помощи муниципальным образованиям.
Разумной здесь представляется позиция, предусматривающая:
разделение обязательств по соглашению о предоставлении МБТ на группы — существенные и несущественные (те, которые носят формальный характер). Их можно обозначить как финансовые и нефинансовые;
установление конкретных видов ответственности в фиксированном размере или в проценте (доли) от объема полученной субсидии для каждой группы обязательств;
принятие во внимание при определении степени ответственности достижения целевых показателей, установленных соответствующими программами.
***
В целом же управление бюджетными рисками следует рассматривать как совокупность мероприятий, бюджетных процедур, имеющихся инструментов бюджетного реагирования, которые реализуются в ходе бюджетного процесса, позволяют планировать те или иные события, их негативные последствия и намечать меры к сглаживанию ситуации.
Мероприятия могут быть различными в зависимости от возможностей и компетенции участников бюджетного процесса, которые определяют интегральный показатель на всех его стадиях при выполнении бюджетных процедур. Агрегация всех имеющихся и предполагаемых бюджетных рисков, выявление причин их возникновения, анализ слабых звеньев, в наибольшей степени подверженных рискам, выработка механизмов их нейтрализации, а по возможности предотвращения являются конечным результатом управления бюджетными рисками.
[1] В 2019 году отдельно исполнялись бюджеты Щелковского района и восьми поселений, входящих в его состав, в 2020 году исполнялся единый бюджет городского округа Щелково.