თვითმმართველობა საქართველოში: რეგრესის 100 წელი

საქართველოში ადგილობრივი თვითმმართველობა 100 წლის წინაც არსებობდა. პირველი რესპუბლიკის კონსტიტუციით, თვითმმართველობა აირჩეოდა საყოველთაო, პირდაპირი, თანასწორი, ფარული და პროპორციული საარჩევნო წესით. ხშირად ისე ხდებოდა, რომ ადგილებზე მაშინდელი მმართველი პარტია მარცხდებოდა, მაგრამ ამის გამო, ცენტრალური ხელისუფლება არც ზუგდიდის და არც შორაპნის მაზრების თვითმმართველობებს საბოტაჟით არ ემუქრებოდა. როგორც თვითმმართველობის საკითხთა ექსპერტი, ირაკლი მელაშვილი ამბობს, პირველი რესპუბლიკის თვითმმართველობასთან შედარებით დღეს მოქმედი თვითმმართველობა იმდენად უკან არის, რომ მათი შედარებაც კი უხერხულია.

როგორ დაიწყო...

1918 წლის 26 მაისის შემდეგ, წლის ბოლომდე, საქართველოს ტერიტორიის ძირითად მაზრებში საერობო (ადგილობრივი თვითმმართველობის) არჩევნები ჩატარდა და თვითმმართველობის ორგანოები ამოქმედდნენ. თბილისის მაზრაში, რომელიც რამდენიმე საარჩევნო ოლქად იყო დაყოფილი, ბოლო არჩევნები ყარაიაზის ოლქში ჩატარდა. მოულოდნელად, წამყვანი პარტიების  -  სოციალ-დემოკრატებისა და ფედერალისტების, „ჰუმმეთის“, ეროვნულ-დემოკრატებისა და ესერების კანდიდატების ჭიდილში უპარტიო კანდიდატმა, ქალმა ფარი-ხანუმ სოფიევამ პროპორციულ სიებს აჯობა და თბილისის სამაზრო ერობის მეხუთე ხმოსანი გახდა ყარაიაზის ოლქიდან.

ფარი-ხანუმ სოფიევას წარმატება თვალსაჩინოს ხდის იმას, თუ როგორ თავისუფალ და დემოკრატიულ გარემოში ტარდებოდა ადგილობრივი თვითმმართველობის არჩევნები, რომელსაც, როგორც პროფესორი სტივენ ჯონსი შენიშნავს სტატიაში „დემოკრატიის ფორმირება საქართველოში: 1918-1921“, მართალია არაერთი ტექნიკური ხარვეზი ახლდა (მაგალითად 1919 წლის იანვარში თბილისის საბჭოს არჩევნებში გვარების ნახევარი საარჩევნო სიებში არასწორად ეწერა, დიდი ნაწილი საერთოდ არ იყო აღრიცხული, ბევრმა კი არ იცოდა ხმა როგორ მიეცა და ა.შ.), მაგრამ გაიმართა, როგორც დღეს იტყვიან, ადმინისტრაციული რესურსების მობილიზების, ზეწოლისა და დაშინების გარეშე.

„დღევანდელი მთავრობა როგორიც არ უნდა იყოს, ის დემოკრატიის არჩეულია და მის წინააღმდეგ ჩვენ ვიხმართ დემოკრატიულ საშუალებებს, მის წინააღმდეგ ჩვენ გვაქვს სულ სხვა იარაღი. ეს იარაღია კენჭის ყრა. ნუ მისცემთ პირველ ნომერს ხმას და ეს მთავრობაც გადადგება. დღეს შეგიძლიათ ასეთი დემოკრატიული საშუალებით ისარგებლოთ“, - ვკითხულობთ საქართველოს სოციალისტ რევოლუციონერთა პარტიის ქუთაისის კომიტეტის ასი წლისწინანდელ საარჩევნო მოწოდებაში, - „მოქალაქენო! გამოიჩინეთ ერობის არჩევნებში მეტი სიფხიზლე. ერობა ეს ისეთი დაწესებულება იქნება, რომელიც იზრუნებს და დააკმაყოფილებს ყოველივე თქვენ მოთხოვნილებას: გაუძღვება სწავლა-აღზრდის საქმეს, გაიყვანს გზებს, გააკეთებს სამკურნალოებს და სხვა“.

ისტორიკოსი ირაკლი ხვადაგიანი, ავტორი წიგნისა „ერობა - თვითმმართველობის რეფორმა საქართველოს რესპუბლიკაში“, ამბობს, რომ განსხვავებით პარლამენტისა, სადაც აბსოლუტური უმრავლესობა სოციალ-დემოკრატიულ პარტიას ჰქონდა, პირველი რესპუბლიკის თვითმმართველობები უფრო მრავალფეროვანი და მრავალპარტიული იყო, მეტიც, მთელ რიგ ქალაქებსა და მხარეებში მმართველ პარტიას არ ჰქონდა უმრავლესობა.

„ერობების დონზე ძალიან საინტერესო იყო ზუგდიდის მაზრა, სადაც მუდმივი მრავალპარტიული მოცემულობა იძულებულს ხდიდა პარტიებს ეთანამშრომლათ. შორაპნის მაზრაშიც იგივე სურათი იყო, სამხრეთ ნაწილშიც - ახალციხისა და ბორჩალოს მაზრებში. მმართველი პარტიის არადომინირება არ განიხილებოდა როგორც პრობლემა. ეს იყო იმ პრინციპის ყველაზე ცხადი გამოვლინება, რაზეც იდგა რესპუბლიკა, მხედველობაში მაქვს დემოკრატია. არა თუ ათვალწუნება არ ხდებოდა რომელიმე ქალაქის თუ რეგიონის განსხვავებული არჩევანის გამო, არამედ პირიქით... დეცენტრალიზაცია გულისხმობდა გადასახადების დიდი ნაწილის ადგილზე დატოვებას, რათა რეალური თვითმმართველობა ყოფილიყო. კრიზისის გამო, ცენტრალური ხელისუფლება დამატებითაც აძლევდა თვითმმართველობებს ფინანსურ დახმარებას, რადგან ყველაზე მნიშვნელოვანი ცხოვრებისეული პრობლემები ადგილებზე იყო და ეს მიუხედავად იმისა, იყო თუ არა ქალაქის თავი ან თვითმმართველობის ორგანო სოციალ-დემოკრატების ხელში", - უთხრა ირაკლი ხვადაგიანმა რადიო თავისუფლებას.

საქმის ხალხი თვითმმართველობაში!  

მაშინდელი მმართველი პარტია ღიად აცხადებდა, რომ ადგილობრივი თვითმმართველობის შექმნის პირველ ეტაპზე დანაშაულის ტოლფასი იქნებოდა პარტიული კუთვნილებისთვის პრიორიტეტის მინიჭება. სოციალ-დემოკრატიული პარტიის გაზეთი „ერთობა“ 1918 წლის 28 ივლისს სტატიაში „ერობის გარშემო“ წერდა:

„პირველი ერობა საქართველოს უნდა იქნეს ნაყოფი ერის ყველა სასიცოცხლო ძალების შემოქმედებისა. შემდეგში, როცა ნიადაგი მომაგრდება, შეიძლება მივცეთ თავს ნება  პარტიულ ბრძოლისა ამ სფეროშიც, მაგრამ დღეს, როცა ერობის აშენება სამკვდრო-სასიცოცხლო საკითხია მთელი ერის და რესპუბლიკის, უკანასკნელის ინტერესები  პარტიის ინტერესებზე მაღლა უნდა დავაყენოთ. დღეს საქმის ხალხი ერობაში!  ყველა მოსაქმე წრფელი დემოკრატის და თანამგრძნობის შემოკრება - ასეთი უნდა იყოს ჩვენი ლოზუნგი“.

საქართველოს პირველ რესპუბლიკაში თვითმმართველობა სრულფასოვან ადგილობრივ ხელისუფლებად ჩამოყალიბდა საკუთარი პოლიტიკური, ეკონომიკური უფლებამოსილებით და ადმინისტრაციული აპარატით. ირაკლი ხვადაგიანის თქმით, განსაზღვრული იყო ერობის შემდეგი საფეხურები:

• საგუბერნიო - სამხარეო

• სამაზრო - საოლქო

• წვრილი საერობო ერთეული - სოფლის საზოგადოება

ფართო იყო ერობის კომპეტენციების სპექტრი, რომელიც მოიცავდა  მმართველობით, სამეურნეო, ინფრასტრუქტურულ, კულტურულ და სოციალურ საკითხებს, მათ შორის:

• ადგილობრივი გადასახადების დაწესება და მოკრება. სახელმწიფო გადასახადების მოკრების უზრუნველყოფა

• ადგილობრივი უძრავი ქონების, საკუთრების და კაპიტალის მართვა

• ყველა სახის სატრანსპორტო კომუნიკაციების, გზების მართვა და განვითარება

• კომუნიკაციების – ფოსტა-ტელეგრაფის განვითარება

• გარემოს დაცვა – ბუნებრივი რესურსების მართვა და სტიქიურ უბედურებებთან ბრძოლა

• სახალხო განათლების განვითარება

• განსახლება, საცხოვრებელი გარემოს გაუმჯობესება

• დაზღვევისა და ჯანდაცვის სისტემის განვითარება

• სოფლის მეურნეობის და ვაჭრობის განვითარება

• უსაფრთხოების დაცვა და წესრიგის უზრუნველყოფა

• სამხედროვალდებულთა მობილიზაციის უზრუნველყოფა

• სხვა განსაკუთრებული კანონით გადაცემული უფლებამოსილებები

თვითმმართველობას ასევე მიეცა ადგილობრივი ქონებისთვის ფასდადებისა და გასხვისების უფლება; ვალდებულებების დაწესების, ხელშეკრულებების დადების, სასამართლოში სამოქალაქო მხარედ გამოსვლის და სხვა ერობებთან და იურიდიულ პირებთან ურთიერთობის დამყარების უფლება. ერობის ბიუჯეტის წყაროს წარმოადგენდა ადგილობრივი ქონების, სავაჭრო, საბაჟო გადასახადები და ცალკე საერობო გადასახადები.

ირაკლი ხვადაგიანის თქმით, საქართველოს პირველ რესპუბლიკაში ძალაუფლების დეცენტრალიზაციის წინაპირობად შეიძლება განხილული იქნას სამი ძირითადი ფაქტორი:

საქართველოს ქალაქებსა და სოფლებს მრავალი წლის განმავლობაში არ ჰქონიათ სახელმწიფოს მართვაში ჩართულობის ელემენტარული განცდა, ამიტომ, თუ დამოუკიდებლობის გამოცხადების შემდეგაც არაფერი შეიცვლებოდა, პოლიტიკური კლასი აუცილებლად დაკარგავდა მოსახლეობის უმრავლესობის ნდობას.  რუსეთის იმპერია იმიტომაც დაინგრა, რომ არასამართლიან საფუძვლებზე იდგა.

საქართველოს მაშინდელ ხელისუფლებას ესმოდა, რომ ძალაუფლების ცენტრალიზაცია ვერ ამართლებს, რადგან ადგილზე პრობლემების გადაჭრა ნელი და არაეფექტური ხდება. ერთგვარი აქსიომაა მმართველობის და თვითმმართველობის პრინციპის: ადგილობრივებმა უკეთ იციან ადგილობრივი პრობლემები და მათი არჩეული წარმომადგენელი, რომელიც მათ წინაშეა ვალდებული და არა ცენტრის ან მინისტრის, უფრო ეფექტიანია.

პასუხისმგებლობის მოტივი - თუ ცენტრალური ხელისუფლება არ მისცემდა ადგილებზე თვითმმართველობების მოწყობის უფლებას ანუ არ ჩართავდა ამ ადამიანებს პრობლემებთან გამკლავების პროცესში მათი წარმომადგენლის საშუალებით ან თუ ისევ ცენტრიდან დანიშნული რწმუნებულით გაგრძელდებოდა ბიუროკრატიული მმართველობა, ამით ხელისუფლება ხელს შეუწყობდა საკუთარ გაუცხოებას. შესაბამისად, ნებისმიერი ჩამორჩენა, წარუმატებლობა და ა.შ. იქნებოდა ლეგიტიმურად ცენტრალური ხელისუფლების კისერზე და მისკენ გაიშვერდა ხელს ნებისმიერი მოსახლე იმიტომ, რომ თვითონ გამოთიშული იქნებოდა პრობლემის გადაწყვეტის პროცესიდან.

თვითმმართველობა დღეს

თუ 100 წლის წინ მმართველი პარტია თავის პარტიულ ინტერესებზე მაღლა რესპუბლიკის ინტერესებს აყენებდა, დღეს პარტიის არჩევნებში გამარჯვება მმართველი პარტიის მთავარი ამოცანაა.

“როგორ წარმოგიდგენიათ, მერი იყოს ოპოზიციონერი?“ - იკითხა პრემიერ-მინისტრმა ირაკლი ღარიბაშვილმა 2021 წლის 2 ოქტომბრის თვითმმართველობის არჩევნების პირველი ტურის შემდეგ, - „გვინდა ბევრი პროექტის დაფინანსება და შემაფერხებელი ბარიერი იქნება ჩვენთვის და ნაკლები მოტივაცია გვექნება იმ შემთხვევაში, თუ გაიმარჯვებს ოპოზიციონერი კანდიდატი“.

საინტერესოა რას ფიქრობდა ამავე საკითხზე საქართველოს მთავრობის სხვა მეთაური თითქმის ასი წლის წინ. საუბარია, ნოე ჟორდანიაზე, რომელიც დიდ მნიშვნელობას ანიჭებდა ადგილობრივი თვითმმართველობების გაძლიერებას: 

"ეს ის ორგანოებია, რომლებიც ყველაზე უფრო ახლოს დგანან ხალხთან და რომელზედაც ემყარება სახელმწიფო; ამიტომ მეტი სახელმწიფოებრივი უფლებები იმათ უნდა ეკუთვნოდეთ. მთავრობის საუმჯობესო დასაყრდენი ორგანო თემებია. ჩვენც განზრახვა გვაქვს, გავაფართოვოთ თემების უფლება და უკანასკნელი სათანადო იურიდიულ ნორმაში ჩამოვასხათ. მთავრობას არ ეშინია ხალხის გაძლიერების, ამიტომ იგი ცდილობს, გააძლიეროს თემები და შემდეგ შეაკავშიროს ისინი ძლიერ ერობათა ცენტრში.“ 

თვითმმართველობის საკითხთა ექსპერტის, ირაკლი მელაშვილის თქმით, თვითმმართველობები დღევანდელ საქართველოში, პირველი რესპუბლიკისგან განსხვავებით, დიდი ხანია იქცა ადმინისტრაციულ რესურსად, რომლის მთავარი დანიშნულება არჩევნებში მმართველი პარტიის გამარჯვების უზრუნველყოფაა:

„სახელისუფლებო  ვერტიკალი: პრემიერ-მინისტრიდან დაწყებული სოფლის რწმუნებულით დამთავრებული ყველა ერთი პარტიის წევრია და ემორჩილება ერთ განკარგულებას, ერთ პოლიტიკურ ნებას - ამაზე დგას ძალაუფლების შენარჩუნების მანქანა მრავალი წლის განმავლობაში. გვქონდა მცირე პერიოდი 1998-2003 წლებში, როცა იყო შედარებით მეტი თავისუფლება და, შესაბამისად, მრავალპარტიულობა სხვადასხვა თვითმმართველობებში. 2006 წლიდან ჩამოყალიბდა მოქმედი სისტემა - გამარჯვებულს მიაქვს ყველაფერი. დღეს არის შიში იმისა, რომ თუ რომელიმე თვითმართველობაში პრეცედენტი შეიქმნება და ძალაუფლება დაიკარგება, ეს დომინოს პრინციპით წავა ჯერ თვითმმართველობების დონეზე, შემდეგ კი ცენტრალური ხელისუფლების დონეზე“.

ირაკლი მელაშვილის თქმით, თვითმმართველობის დამოუკიდებლობას განსაკუთრებულ ზიანს აყენებს მისი ფინანსური დამოკიდებულება ცენტრალურ ხელისუფლებაზე:

„გვაქვს თვითმმართველობები, სადაც გარე განათება რომ გამოცვალოს სოფელში, მაგის დაფინანსებაც ცენტრალური ბიუჯეტიდან უნდა მიიღოს. არასოდეს დამავიწყდება, „ნაციონალური მოძრაობის“ დროს საშემოსავლო გადასახადი რომ წაიღეს ადგილობრივიდან ცენტრალურ ბიუჯეტში. ეს მოხდა მაშინ, როცა თბილისის მერის პირდაპირი არჩევნები დაუშვეს. „გიგი უგულავას სახელობის კანონს“ ვეძახდით ხუმრობით. თბილისის ჰქონდა 400 მლნ ლარი საკუთარი შემოსავალი საშემოსავლო გადასახადის სახით. წაიღეს ეს თანხა ცენტრალურ ბიუჯეტში და იგივე თანხა უკან დაუბრუნეს. გასაგებია, რაც გააკეთეს: თანხა იგივე დატოვეს, შეცვალეს ფულის მიმცემი! პირდაპირი წესით აირჩიეს მერი, მაგრამ სააკაშვილმა თქვა, შენ კი ხარ პირდაპირი წესით არჩეული, მაგრამ თანხის, ძალაუფლების წყარო მე ვიქნები ანუ არ იქნები ლოიალური, თანხა შეგიმცირდება. აი, ეს არის ის პრინციპი, რომლითაც მუშაობს თვითმმართველობა. ამიტომ ვამბობ მრავალია წელია: ჩვენ თუ გვინდა ავტორიტარული სისტემა დავანგრიოთ, უპირველესი რეფორმა ამისათვის არის თვითმმართველობის რეფორმა. ამ ვერტიკალზე დგას ავტორიტარული სისტემა და არ გვაძლევს განვითარების საშუალებას, არა მხოლოდ დემოკრატიის კუთხით, არამედ ეკონომიკის კუთხითაც“.

საბჭოთა მემკვიდრეობა

ირაკლი მელაშვილის თქმით, 1918-1921 წლის მდგომარეობასთან შედარებით დღევანდელი თვითმმართველობა იმდენად ცუდ მდგომარეობაშია, რომ მათი შედარებაც კი არ შეიძლება.

„100 წლის შემდეგ იმისთვის კი არ გვიწევს ბრძოლა, რაც პირველ რესპუბლიკაში გვქონდა. ვიბრძვით იმისთვის, რომ პირველი რესპუბლიკის თვითმმართველობის უფლებების ნახევარი მაინც ჰქონდეს დღევანდელს“, - ამბობს ირაკლი მელაშვილი.

რა შეიცვალა 1921 წლის 25 თებერვლის, საქართველოს დაპყრობის შემდეგ?

ირაკლი ხვადაგიანის თქმით, ბოლშევიკური სახელმწიფო იყო აბსოლუტურად განსხვავებული საქართველოს პირველი რესპუბლიკისაგან, უფრო ზუსტად, იყო საქართველოს დემოკრატიული რესპუბლიკის საპირისპირო მოდელი.

„ესაა მკაცრად ცენტრალიზებული, ერთპარტიული მმართველობა, სადაც სახელმწიფო ინსტიტუტები არსებობენ ფიქციურად და ფაქტობრივად პარტია, პარტიული სტრუქტურა მართავს ქვე5ყანას. შესაბამისად, არანაირი არჩევითობა, წარმომადგენლობა არც ცენტრალურ და არც რეგიონულ დონზე აღარ არსებობს ანუ მართავს ერთი პარტია, რომელიც, ბუნებრივია, რომ არის უმცირესობა, რომელიც მართავს რეპრესიებითა და ტერორით“, - უთხრა ირაკლი ხვადაგიანმა რადიო თავისუფლებას.