Законодательство для будущей демократической России
Законодательство для будущей демократической России
Ровно 30 лет назад Декларация о государственном СУВЕРЕНИТЕТЕ РСФСР провозгласила: народ - носитель суверенитета и источник государственной власти; расширение прав регионов; права и свободы граждан; всем гражданам, политическим партиям, общественным организациям, массовым движениям и религиозным организациям, действующим в рамках Конституции РСФСР, - равные правовые возможности участвовать в управлении государственными и общественными делами; разделение законодательной, исполнительной и судебной властей - важнейший принцип функционирования правового государства; приверженность общепризнанным принципам международного права, отстаивая при этом интересы народов России; разработка Конституции на этой основе. 30 лет все эти принципы при нашем попустительстве рушатся и вот теперь обнуляются окончательно. Пора выбрать из этих развалин все пригодное к употреблению и всем миром строить новое законодательство. Потому что, когда появится возможность его принять, - времени на конкуренцию концепций и на шлифовку формулировок не будет.
Россия никогда не жила как правовое государство. Попытки были, но непродолжительные - максимум несколько лет, когда произвол власти уменьшался. Законы были, но многие из них узаконивали произвол власти, и он всегда преобладал (если я ошибаюсь, пусть историки меня поправят). Ельцин, полагаю, искренне хотел жить по законам, но в унаследованном Россией советском законодательстве не было очень многого, необходимого для демократического государства. А к тому времени, когда новая система законодательства была в основном создана, - уже расцвели коррупция и олигархия, жизнь во многом шла «по понятиям», и очень часто власть нарушала собственные законы. Ну и, конечно, Чеченская война – какое уж там правовое государство! Обществу приходилось отстаивать соблюдение законов, и в те времена нередко общество побеждало. Одновременно законодательство еще продолжало совершенствоваться, даже в первые годы Путина (в некоторых направлениях). Но коррупция и олигархия тоже «совершенствовались» и стали определяющими факторами политики и экономики. Такое возможно только в атмосфере беззакония, произвола власти. И законодательство последовало за практикой – чуть ли не каждое изменение закона стало узаконивать интересы олигархии и беззаконие власти. Постепенно, шаг за шагом деградировала вся общественно-государственная система, призванная совершенствовать законодательство и поддерживать законность – от СМИ и политических партий до Конституционного суда. С каждой принятой «поправкой», тем более – с каждым новым законом кажется, что хуже уже некуда, но вскоре оказывается, что – очень даже есть куда. Особенно в этом году. Самый известный пример – избирательное законодательство. Если раньше в оппозиции не утихали споры – есть ли смысл участвовать в выборах (я всегда был ЗА участие) – то теперь стараниями власти эти противоречия почти устранены: избирательное законодательство и избирательные комиссии становятся такими избирательными, что прекрасно обойдутся без избирателей. Теперь для независимого от власти кандидата вероятность избежать посадки во время кампании, да зарегистрироваться, да чтобы голоса не украли, - равна нулю. Техника этого обнуления описана многократно. Например, публицистически - Сергеем Пархоменко, а юридически – Центром законодательных инициатив партии «Яблоко». Правда, оппозиция еще может использовать избирательную кампанию просто для агитации. Но думаю, что ближе к делу власть захлопнет и эту форточку. Особенно если оппозиция вместо упреждающих действий останется такой пассивной, как сейчас: дескать, выборы обнулены, массовые акции невозможны - спи спокойно, дорогой товарищ!..
Если не забираться далеко в историю, то в России пики произвола власти - это, конечно, осень 1917-го и далее со всеми вытекающими. И вот сейчас мы, похоже, входим в очередной пик произвола. Беззаконие становится тотальным. Значит, остается один шаг до тоталитарного государства. Но времена все-таки не те. Пока еще у нас есть возможности для массовой активности – просто они не совсем привычные. Есть возможности для идейной, теоретической, юридической подготовки организаций и массового сознания к выходу из пика, из системного кризиса и диктатуры, чтобы без кровопролития и разрушительного хаоса перейти в цивилизованное демократическое состояние. Сумеем ли мы воспользоваться этими возможностями – это пока еще чисто субъективный вопрос политического и морального созревания оппозиции. НО сохранятся ли возможности готовиться к демократии вплоть до момента крушения диктатуры? Или нам предстоят годы еще более жесткой, тотальной диктатуры, когда не будет никаких возможностей для проявления свободомыслия, для дискуссий - как в СССР?
В частности, сейчас можно и нужно готовить систему законопроектов для будущей демократической России.
Власть привычно врет, будто оппозиция только критикует (подразумевая, что критика – занятие нетрудное и бесполезное) и ничего не предлагает. На самом деле предложений – полно. Как концептуальных, так и вполне конкретных, вплоть до юридических формулировок. Наиболее точное и конкретное описание желаемого будущего страны в любой конкретной сфере жизни – это не предвыборные обещания, даже не программа партии, а соответствующий законопроект. Разумеется, законопроект не типа тоста «за все хорошее», а настоящий - не только с пожеланиями, а и с правовыми механизмами их выполнения, и с гарантиями, и без двусмысленностей. Он очень пригодится, когда диктатура рухнет. А если дело дойдет до кровопролития и хаоса, то потом очень вероятно принятие чисто конъюнктурных законов в узких интересах политической силы, которая возобладает на тот момент. Противостоять этому будет очень трудно, и существенным ресурсом будет наличие готовых законопроектов. Их надо делать сейчас – разумеется, не в ущерб прочей политической активности, а как ее важную часть. Работа над законопроектами при правильной организации не отвлечет силы оппозиции от более актуальных дел, а наоборот, привлечет определенный слой людей, склонных именно к такой деятельности. Если же более-менее независимая пресса проявит достаточно внимания к законопроектной работе (именно как к окну в будущее), то это поможет привлечь в оппозиционные организации широкие слои граждан. Вникать в законопроекты будут, конечно, немногие, но это - лидеры общественного мнения либо в политических организациях, либо в отраслях; это золотой фонд оппозиции. Например, представляете, как комплекс грамотных экологических законов (о переработке мусора, о благоприятной городской среде и экологических нормативах строительства, об охране природы, о соответствующих бюджетных приоритетах и т.д.) вдохновит на гражданские подвиги во имя демократии граждан, увлеченных этими проблемами! А остальным достаточно иметь представление о концепциях или даже всего лишь знать о существовании таких законопроектов. Широкое обсуждение важно и для качества законов, и для подготовки общественного сознания к их принятию и применению. К тому же, за рубежом много влиятельных экологических движений, занимающихся экологическими проблемами не только своих стран, но и всего мира. Готовые законопроекты в сфере экологии России подвигнут их поддержать возвращение в Россию незаконно вывезенных капиталов, если часть этих капиталов российское законодательство направит именно на цели экологии.
Есть ли у оппозиции кадры для всей этой работы? – Да, конечно, теперь есть.
Специалисты по разработке законопроектов были в России и в начале 90-х годов. Тогда они работали по заказам новой власти. Часть из них, чтобы удержаться на рабочих местах, теперь по заказам нынешней власти с законотворчества переключилась на законопорчество и деградирует как специалисты. Но часть перешла на смежную тематику и с радостью вернется к законотворчеству, даже «за бесплатно» или почти «за бесплатно», даже при весьма пока туманных перспективах превращения законопроектов в законы. Это относится к специалистам академического склада. Далее: у оппозиции появились сотни, а может быть и тысячи специалистов, прошедших школу работы депутата или помощника депутата. Они знают существующее законодательство, знают процедуры и технические приемы законодательной работы, лично знают экспертов в соответствующих сферах. Они знают потребности реальной жизни, идущие «от земли». Они умеют работать с прессой и с общественностью, работать в команде. Предвижу вопрос: где это Вы нашли таких депутатов; депутаты – холопы на побегушках у власти, заботящиеся лишь о собственных интересах. Но я же говорю о депутатах оппозиции! Оппозиционеры идут в депутаты не из корысти: в оппозиции откаты не наберешь, квартирой в элитном доме не разживешься, а вот реальных рисков – с каждым годом все больше. Оппозиционные депутаты научились так содержательно работать с законодательством, выступать так аргументировано, так выстраивать общественную поддержку, что иногда им удается протащить какую-нибудь полезную поправку вопреки сопротивлению власти и ее холопствующего депутатского большинства. Правда, и с депутатами ситуация меняется к худшему. Поскольку наиболее достойных кандидатов власть просто не регистрирует, то оппозиции остается «умное голосование». Это хороший способ, чтобы «показать козу» власти, но в результате избранные оппозицией депутаты – вовсе не обязательно депутаты оппозиции…
Далее: действуют множество правозащитных организаций, располагающие юристами, квалификация которых гораздо выше, чем у нынешних госслужащих, - как и квалификация оппозиционных депутатов. Правозащитники действуют, не смотря на навешиваемые властью (вот тоже пример произвола) ярлыки «иностранных агентов»; этими ярлыками давно пора бы гордиться, ведь это - свидетельство реальных заслуг перед Отечеством!
Далее: за три десятилетия выросли кадры предпринимателей. Они знают законодательство, потому что выживают под постоянным прессингом власти, при постоянной угрозе, что вот все созданное «отожмут» силовики. И они знают, ЧТО им нужно в законодательстве.
Наконец, в большинстве профессий сформировались независимые профсоюзы – пока малочисленные, но уже знающие, ЧТО нужно в законодательстве людям их профессий.
За последние 10-12 лет суетливый погром законодательства зашел очень далеко. Насколько топорно это делается, показывает такой практически не замеченный общественностью пример. В конце прошлого года власть решила одним махом избавиться от 20 тысяч советских правовых актов. Якобы все они устарели, мешают «строить и жить». В советском законодательном наследии действительно многое устарело, но и многое работает, оставаясь нередко единственной преградой произволу олигархий. Например, готовилась отмена более трехсот правовых документов по санитарной защите населения – по содержанию питьевых водозаборов и лесозащитных полос, по борьбе с холерой, туберкулезом и т.д. И надо же такому случиться: их отмена готовилась как раз накануне пандемии!.. Общественность поймала варваров за руку, оптовая отмена остановлена, но продолжается розничная.
Судя по всему, в ближайшие месяцы после «всенародного голосования» по обнулению Конституции последует дальнейший погром, теперь уже тотальный: обнуление местного самоуправления (эта тема пока мало обсуждается, а между тем ведь мы окончательно лишимся муниципальной собственности, остатков финансовой самостоятельности городов, выборов мэров, а может быть и выборов местных депутатов); обнуление независимых СМИ, интернета, прав собственности (в том числе на жилье, землю в городах, дачные участки), экологии и т.д. Поэтому после крушения диктатуры у победителей будет большой соблазн под горячую руку упразднить действующее законодательство. Опять - «до основанья, а затем…»! Но это означает обречь страну на довольно длительное беззаконие. Получится – против чего боролись, на то и напоролись!
Значит, заменять старую систему законодательства придется в несколько этапов, избегая даже непродолжительных периодов законодательного вакуума. Первый этап – «прожиточный минимум» законов, которые нужно будет принять срочно, а действовать они будут лишь в первые годы.
Второй этап – концепции и программы реформ, создание соответствующей комплексной системы законодательства. Это лучше делать, когда страсти поостынут и конъюнктурные соображения не будут преобладать. Хотя, конечно, хорошо бы заранее подготовить заделы.
Первый этап я обсуждал с несколькими коллегами, и мы согласились, что на этом этапе рациональнее всего в основном вернуться к законодательству, действовавшему 10-15 лет назад - примерно в 2007 году. Заранее подготовив несколько законов о поправках в те старые законы, плюс еще несколько совсем новых законов, мы до минимума сократим период законодательного вакуума. Для этого понадобится конституционный закон о возобновлении действия законодательства, действовавшего на такую-то дату, с такими-то изменениями (минимальными), и о введении в действие нескольких новых полноценных законов (тоже в минимальном количестве). Очень желательно, чтобы законопроекты для первого этапа были максимально простыми (понятными неспециалистам) и минимальными по объему.
Таким образом, сейчас необходимо: (1) выбрать в трех последних десятилетиях дату, когда действующий комплекс законов (включая Конституцию!) был уже достаточно совершенен, но еще не очень испорчен, и принять этот комплекс за основу; (2) готовить законопроекты – в основном о самых срочных изменениях (поправках) к этому комплексу, плюс проекты новых законов, минимальные по количеству и объему; (3) вести эту работу на основе широких открытых дискуссий; (4) готовить максимально возможную в нынешних условиях легитимизацию всех этих законопроектов, хотя бы неформальную; предлагаю для этого народные референдумы.
У нас уже есть очень ценные заделы.
Партия «Яблоко» создала Общественный конституционный совет - квалифицированный, достаточно широкого состава. Он в кратчайшее время подготовил поправки к действующей Конституции, альтернативные путинским, обнуляющим Конституцию. Они отобрали 15 пар, в каждой из которых путинская поправка сопоставляется с «яблочной». Что до меня, то я в каждой паре предпочел «яблочную» поправку.
У нас есть проект Избирательного кодекса. Он создан в 2010-2013 годах большой группой специалистов, собранной организацией «Голос». Избирательное законодательство - как раз тот случай, когда целая отрасль законодательства превращена в нагромождение развалин, которое надо разрушить «до основанья, а затем» принять давно созданный законопроект. Сейчас надо поработать над его совершенствованием и легитимизацией в общественном сознании. Чтобы активный гражданин мечтал не о свободе и реальных правах вообще, а – «вот когда будет принят альтернативный Избирательный кодекс, вот тогда!..»
У Партии перемен (Д. Гудков) есть законопроект об амнистии политзаключенным.
В Москве есть как минимум один созданный муниципальными депутатами практически готовый законопроект об особенностях местного самоуправления в городах-субъектах РФ Москве и Санкт-Петербурге; существуют еще несколько почти готовых аналогичных законопроектов; и, уверен, в регионах обнаружатся почти готовые поправки в федеральные и региональные законы о местном самоуправлении для всей России.
В других сферах законодательства ситуация сложнее: в каждой конкурируют несколько концепций реформирования. Но при этом в каждой есть несколько практически готовых самых актуальных поправок, с которыми согласны все активисты. Это относится к социальному обеспечению, к здравоохранению; к образованию; к градостроительству; к собственности на недвижимость (включая землю) в городах; к предпринимательству; к антимонопольному законодательству, к информации и т.д. Вот эти общепризнанные поправки надо сейчас доработать и принять уже на первом этапе, оставив концептуальные дискуссии на второй этап.
Примерно такая же ситуация в бюджетном законодательстве. Но эта сфера отличается от остальных тем, что все остальные к ней очень жестко привязаны, поэтому и подход к ней нужен особый: необходимо участие в работе представителей всех остальных сфер законодательства.
Наконец, уверен, что многие бывшие депутаты вспомнят свои поправки или даже целые законопроекты, когда-то отвергнутые агрессивно-послушным большинством, часто даже без адекватного обсуждения. Это тоже ценный готовый задел для предлагаемой работы. Особенно что касается регионального законодательства.
Теперь всеми силами независимых СМИ, экспертов и общественности надо «в первом приближении» обсудить концепции и законопроекты, которые есть или будут предложены. Создать группы разработчиков-доработчиков. Разделить материалы по этапам, исходя из принципа: на первом – «прожиточный минимум» новаций, на втором – фундаментальные реформы, осознанный выбор пути в каждой проблеме не только специалистами, но и массовым сознанием. На второй этап тратить силы пока по остаточному принципу, но обязательно иметь в виду его содержание, иначе постоянно будут попытки перегрузить новациями первый этап.
Очень важный вопрос – кто будет все это делать? Приглашать экспертов, собирать материалы, делить на этапы? Размещать в интернете текущие материалы? Фильтровать, систематизировать поток отзывов-предложений? (кстати, ведь очень важно, чтобы вся даже текущая работа попадала в интернет – чтобы она осталась в море информации даже в случае, если «всю эту вольницу» вдруг прихлопнут). Кто будет работать с СМИ, легитимизировать законопроекты хотя бы среди оппозиции? Такие люди необходимы. Понятно, что это не будет печальной памяти Координационный совет оппозиции. И такие люди давно есть. Например, кто-то принимал же решение о марше памяти Немцова, об участии в нем практически всей оппозиции. Мы все даже догадываемся, кто эти люди. Остается им «показать личико» и назваться – ну, скажем, «Консолидированная оппозиция» (КО). И обрасти активом теперь еще и для законопроектной работы. При этом совсем не обязательно создавать какую-то единую редакцию. Ответственными перед обществом за конкретные темы пусть станут организации, в которых окажется наибольший задел и больше кадров именно для данной темы; остальные кадры придут от всех остальных организаций и групп-участников. Знаю, что среди нынешних лидеров оппозиции говорить о какой-то координации, координирующем органе, общих решениях – ну прям неприлично. Но – в дополнение к маршу памяти Немцова, к необходимости виртуального митинга широкой оппозиции, это законотворчество для будущей демократической России является еще одним важным делом для КО, еще одним основанием для ее провозглашения.
И последний вопрос: как быть с гражданской войной? Той, «забытой», где «комиссары в пыльных шлемах»?.. Ведь она не кончилась! Левые славят достижения СССР (завершившиеся историческим крахом), говорят о либералах не иначе как о «либерастах», мажут одним дегтем либеральную оппозицию и нынешнюю власть, которую почему-то называют «либеральной». Они боятся прихода либеральной оппозиции во власть, пожалуй, больше, чем дальнейшего «совершенствования» нынешней «либеральной» диктатуры. А либеральная оппозиция видит в нынешних левых прямых наследников Сталина и уверена, что и действовать во власти они будут по его заветам. Причем основную левую партию – КПРФ – никакой оппозицией не считает. И ведь факт – вот 9 июня пленум МГК КПРФ исключил из партии самого активного, дельного и известного депутата фракции КПРФ в Мосгордуме – Е. Шувалову. Пренебрегая очевидными потерями голосов избирателей! Отсюда ясно, кто на самом деле является «избирателем» КПРФ… Между тем очень возможно, что недалеко то время, когда поддержка ЕР (имею в виду всю прикормленную кодлу) скукожится, и общество будет расколото на три части, сопоставимые по политическому весу: партия власти, либералы и левые. Тогда неизбежна правящая коалиция двух из них, которая, скорее всего, сделает третью подавляемым меньшинством, может быть даже загонит в подполье. А как сложатся взаимоотношения внутри пришедшей к власти коалиции? Не будем долго фантазировать, но я очень подозреваю, что если в коалиции будет ЕР, то роль ее партнера окажется холопской. А криминальная диктатура продлит свое существование. Так что на первом этапе необходима широкая правящая коалиция из левых и либералов, против диктатуры. Благо обе стороны уже сейчас высказывают приверженность к демократии (как левые совмещают ее с приверженностью Сталину – это их проблемы). Так что Гражданскую войну между левыми и либералами, хотя бы и холодную, пора кончать. Сначала надо победить диктатуру и пройти первый этап становления демократической государственности. В таком ключе работать над законопроектами для этого этапа могут совместно либералы и левые. Ведь этот этап нужен, в частности, для того, чтобы на втором этапе народ сделал ОСОЗНАННЫЙ выбор. На втором этапе идеологическая борьба между левыми и либералами, возможно, разгорится с новой силой, но к тому времени вырастет политическая культура общества, и борьба станет цивилизованной. Размечтался…